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La inversión privada y la recuperación de la industria petrolera en Venezuela

por José Ignacio Hernández G.

Fotografía de Federico Parra / AFP

16/05/2018

La industria petrolera venezolana está colapsando. De acuerdo con Francisco Monaldi, la producción petrolera actual es menos de la mitad de la producción existente cuando Chávez fue electo presidente en 1998. El propio Rafael Ramírez –quien condujo PDVSA por una década bajo el slogan de la “nueva PDVSA”– ha declarado recientemente que PDVSA está al borde del colapso.

El colapso de la producción ha afectado particularmente a los campos operados directamente por PDVSA, en comparación con los campos operados por empresas mixtas. Para responder a ese colapso, el Gobierno dictó el Decreto N° 44, el cual incrementó el control político sobre PDVSA, como ya expliqué aquí en Prodavinci. Pero lo que la industria necesita son inversiones, no mayor control.

Así, recuperar la industria petrolera requerirá cuantiosas inversiones que el Gobierno no va a poder aportar debido a la crisis de las finanzas públicas. Luego, para lograr esa recuperación es necesario abrir el sector de hidrocarburos a la inversión privada. Una opción que, además, puede ayudar a desmontar al petro-Estado, condición indispensable para reconstruir el Estado de derecho en Venezuela.

La intervención del Gobierno sobre el sector petrolero

Actualmente, el Gobierno interviene sobre el sector petrolero a través de tres vías.

La primera vía es como propietario de los yacimientos de hidrocarburos, de acuerdo con el artículo 12 de la Constitución. Sin embargo, lo cierto es que Venezuela ha sido dueña de los yacimientos desde el comienzo, pese a que no ha sido siempre un petro-Estado. Por lo tanto, la propiedad pública sobre los yacimientos no debería ser motivo de especial preocupación.

La segunda vía es a través de la industria petrolera. Desde la nacionalización de 1975, el Gobierno nacional tiene el monopolio para realizar actividades de exploración y explotación a través de PDVSA y sus empresas filiales. La creación de ese monopolio es una decisión adoptada por el legislador, primero por medio de la Ley de nacionalización de 1975 y, luego, a través de la vigente Ley Orgánica de Hidrocarburos. Pero no es, aclaro, una opción impuesta por la Constitución. La reforma de la Ley Orgánica de Hidrocarburos podría eliminar ese monopolio.

Sin embargo, la Constitución sí obliga a que el Gobierno sea el único accionista de PDVSA, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 303. Esa norma, en todo caso, no rige a las filiales de PDVSA, lo que quiere decir que el capital social de esas filiales sí puede ser transferido al sector privado.

El tercer y último mecanismo de intervención es a través de los ingresos petroleros que el Gobierno nacional capta y distribuye. La cuantía de tales ingresos –llamados, precisamente, “renta petrolera”- crea incentivos para su administración por mecanismos clientelares y corruptos.

La apertura del sector de hidrocarburos a la inversión privada

La total apertura del sector de hidrocarburos a la inversión privada requeriría de la eliminación de esos tres títulos de intervención, algo que, sin embargo, no es posible de acuerdo con la Constitución. En concreto, no es posible privatizar los yacimientos de hidrocarburos ni tampoco las acciones de PDVSA. No obstante, pese a esas limitaciones, es posible introducir reformas a la Ley Orgánica de Hidrocarburos que permitan incentivar la inversión privada.

Así, la reforma de la Ley Orgánica de Hidrocarburos puede eliminar el monopolio de PDVSA creado por esa ley, a los fines de reconocer el derecho de la inversión a realizar directamente actividades de exploración y explotación, como sucede con la regulación del gas natural no asociado.

Para esos efectos, la propiedad pública sobre los yacimientos de hidrocarburos debería ser considerada únicamente a los fines de permitir al Gobierno iniciar procedimientos licitatorios para adjudicar derechos sobre tales yacimientos, considerados recursos escasos. A esos fines, la iniciativa privada llevaría a cabo tales actividades a través de contratos de exploración y explotación, cuyas condiciones dependerán de la naturaleza de cada proyecto.

Esto permitiría que nuevos proyectos de hidrocarburos sean emprendidos directamente por la inversión privada. Asimismo, y de conformidad con el artículo 303 de la Constitución, podrían transferirse activos de filiales de PDVSA a la iniciativa privada, cuando ésta esté en mejores condiciones de recuperar la producción petrolera.

Otra reforma necesaria tiene que ver con la participación del Estado en los ingresos petroleros. Frente al rígido esquema de la ley vigente –que sólo prevé un modelo único de regalías e impuestos- la reforma de la ley introduciría un marco fiscal flexible, ajustado a la naturaleza de cada proyecto y al precio de los hidrocarburos naturales producidos.

Igualmente, la reforma de la ley debe eliminar el poder discrecional del Gobierno para distribuir la renta petrolera que capta. Para ello, deberá restablecerse el fondo de estabilización macroeconómica previsto en la Constitución, pudiendo además crearse un fondo especial que permita la participación directa de los ciudadanos en la administración de los ingresos petroleros, evitando que éstos sean empleados con fines populistas –especialmente en épocas de boom petroleros-.

Estas reformas no implicarían la privatización de PDVSA ni de todas sus filiales, pues la Constitución no lo permite. La necesidad de preservar PDVSA, por ello, exigirá introducir profundas reformas a esa empresa pública, pudiendo incluso crearse una nueva empresa pública petrolera, como lo permite el citado artículo 303.

Pero lo importante es que, mientras el Estado preserve la gestión de PDVSA, será necesario asegurar su actuación técnica y autónoma. Un elemento clave para ello es crear a la Superintendencia de Hidrocarburos, como una entidad políticamente independiente y con autonomía para la regulación de todo el sector.

Desmontar el petro-Estado y construir una nueva narrativa petrolera

Permitir la inversión privada en el sector de hidrocarburos, además, será un paso importante para desmontar el petro-Estado. Luego de la nacionalización de 1975, Venezuela se convierte en un petro-Estado al establecerse un marco regulador que empodera al Gobierno nacional, promoviendo la concentración y centralización de sus funciones así como el reparto populista de la renta petrolera. Tal marco resultó incompatible con las bases constitucionales del Estado de derecho que exigen controles efectivos sobre el Gobierno. En el petro-Estado tales controles son insuficientes, como quedó en evidencia con el boom petrolero iniciado en 2004, el cual hizo posible –en buena medida- el modelo socialista.

Por ello, al abrir el sector a la inversión privada y eliminar el derecho del Gobierno a disponer discrecionalmente de los ingresos petroleros, se estarán sentando nuevas bases que permitirán desmontar al petro-Estado y reconstruir al Estado de derecho en Venezuela.

Todo lo anterior requiere de una nueva narrativa en torno a la relación entre el Estado, el petróleo y la sociedad civil. Especialmente después de la nacionalización petrolera, se construyó una narrativa basada en la visión estatista del petróleo, bajo el lema según el cual “el petróleo es de los venezolanos” (cuando, en realidad, es del Gobierno nacional). La narrativa de la nacionalización, además, impulsó la idea según la cual Venezuela es un país rico pues tiene las mayores reservas del mundo (dando a entender que la riqueza resise únicamente en el subsuelo). También se impulsó la leyenda negra del petróleo (calificado como el “excremento del diablo”).

Frente a lo anterior, es preciso construir una nueva narrativa según la cual el petróleo es un recurso natural cuya administración corresponde al Estado, pero su gestión debe estar confiada primariamente a la inversión privada, incluyendo la inversión nacional. En suma, como ha concluido en Prodavinci Luis Pacheco, la verdadera magia no reside en el petróleo, sino en “las fuerzas productivas de la sociedad y en el derecho inviolable de cada ciudadano a tomar sus propias decisiones”.

Y, aunque suene paradójico, el actual colapso de la industria petrolera puede generar las condiciones adecuadas para ese cambio de narrativa. El abandono del Estado petrolero no es hoy día un aspecto puramente teórico: es una exigencia pragmática, ante la debacle de PDVSA. Además, la necesidad de abandonar la narrativa rentista de una Venezuela rica en petróleo es también una exigencia pragmática, pues, como se ha explicado aquí en Prodavinci, el petróleo se quedó corto para financiar la recuperación del país.

Nunca antes como ahora habíamos estado en mejores condiciones para cambiar la narrativa de la relación entre el Estado, el petróleo y la sociedad civil.


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