¿De qué se tratan las medidas excepcionales que tomó el gobierno sobre PDVSA?

Mediante el decreto Nro. 44 del 12 de abril de 2018, dictado en el marco de la “emergencia económica”, se adoptaron medidas excepcionales para incrementar la capacidad productiva de Petróleos de Venezuela (PDVSA) y sus filiales (artículo 1) basadas en la necesidad de responder a las “agresiones internas y externas” que han afectado a la industria petrolera.

Como veremos, en realidad, las medidas adoptadas en el decreto Nro. 44, además de inconstitucionales, no resuelven ninguno de los problemas de fondo que han llevado al colapso de la industria petrolera. Por el contrario, esas medidas pudieran comprometer, todavía más, la ya mermada capacidad de producción de las empresas públicas operadoras.

¿Qué medidas se adoptaron?

Las medidas fueron adoptadas en el marco del Decreto de Emergencia Económica que desde enero de 2016 el Gobierno ha venido dictando y prorrogando en violación a la Constitución. Por un lado, el régimen de la emergencia económica solo podía durar un máximo de 120 días –artículo 338 de la Constitución–, pero el caso es que tiene ya más de dos años. Además, el primer decreto de emergencia económica quedó revocado al no ser aprobado por la Asamblea Nacional, revocatoria que sin embargo fue indebidamente desconocida por la Sala Constitucional. Es por esto que el decreto Nro. 44, como todos los demás decretos dictados al amparo de esa emergencia económica, debe reputarse nulo e inexistente. En todo caso, el citado decreto adopta tres tipos de medidas:

1. Ordena la reorganización de PDVSA y sus filiales.

2. Suprime los procedimientos de licitación pública competitiva para ciertas obras, bienes y servicios.

3. Ordena la reincorporación de todos los empleados de PDVSA que cumplen otro tipo de funciones.

Todas esas medidas aplican a PDVSA y sus empresas filiales, pero no parecen incluir a las empresas mixtas.

La reorganización de PDVSA

El decreto establece que el ministro del área de petróleo tendrá amplios poderes de control sobre PDVSA y sus filiales (artículo 2). Esto incluye, entre otras facultades, la posibilidad de ordenar la supresión de PDVSA o de cualquiera de sus filiales, ordenar la creación de nuevas filiales e incluso ordenar la creación de conglomerados empresariales. Asimismo, el ministerio tendrá competencia para cambiar la organización interna de PDVSA y sus filiales, incluso, para crear organizaciones centrales comunes a todas las empresas públicas petroleras (artículo 3).

Con estas medidas se desnaturaliza el ya mermado rol de PDVSA como ente de control de las empresas públicas operadoras –aquellas a cargo de las actividades de exploración y explotación– rol que pasa a ser asumido formalmente por el ministerio. Con esto, se confirma que PDVSA perdió la autonomía técnica con la cual fue creada, autonomía que se deterioró luego del cambio conocido como “la nueva PDVSA”, y de acuerdo con el cual PDVSA pasó a depender políticamente del Gobierno Nacional.

La supresión de los procedimientos de licitación competitivos

El decreto elimina los procedimientos de licitación pública competitivos (conocidos como “concursos”), al ordenar que la contratación de obras, bienes y servicios de PDVSA y sus filiales sea conducido por procedimientos de consulta de precio (artículos 4) y contratación directa (artículo 5). Este cambio solo aplica para los contratos a los cuales esas normas se refieren, pero que abarcan los contratos más relevantes para la realización de actividades primarias, como por ejemplo, compra de líquido de gas natural (LGN) y otros insumos; fletamento de buques, servicios de pozos, obras de infraestructura y adquisición de servicios integrales de perforación, entre otros.

Estas medidas aceleran los procedimientos de procura de PDVSA y sus empresas filiales, pero reducen los controles que previenen la corrupción y la gestión ineficiente del gasto público, sin que el decreto prevea medidas concretas para atender esos riesgos (artículos 6 y 7).

Reincorporación de empleados

Según el artículo 9, el personal profesional, especializado, técnico, administrativo y obrero, que se encuentre en comisión nacional e internacional, deberá reintegrarse a sus puestos de trabajo “a fin de consolidar esfuerzos en sus áreas respectivas de acuerdo a las necesidades y requerimientos de la industria, para el cumplimiento de las metas y objetivos estratégicos”.

Esto implica, en la práctica, que todos los empleados y administradores de PDVSA que están prestando otro tipo de funciones deberán reasumir sus labores exclusivas en PDVSA, a los fines de incrementar su capacidad productiva.

Cabe recordar que dentro de los cambios introducidos en la llamada “nueva PDVSA” se incluyó la designación conjunta de personas que ocupaban cargos del Gobierno y cargos en PDVSA. Esto sucedió de manera especial con el ministro del sector, quien fue también presidente de PDVSA. Esa práctica afectó la independencia técnica de PDVSA y su capacidad de toma de decisiones.

De hecho, actualmente esa práctica se mantiene. Por ejemplo, Delcy Rodríguez, quien ocupa el cargo de presidente de la ilegítima y fraudulenta Asamblea Nacional Constituyente es, según información de la página web de PDVSA, vicepresidenta de Asuntos Internacionales. De aplicarse el decreto, Rodríguez debería renunciar a cualquiera de esos dos “cargos”.

¿Las nuevas medidas permiten incrementar la capacidad productiva de PDVSA?

En la historia Escándalo en Bohemia, de Arthur Conan Doyle, Sherlock Holmes da un consejo fundamental para el diseño de políticas públicas:

“Es un grave error teorizar antes de tener data. Inevitablemente se comenzarán a torcer los hechos para que encajen en la teoría, en lugar de que la teoría se ajuste a los hechos”.

Si algo falta en el decreto Nro. 44 es, precisamente, data: información sobre las causas efectivas del desplome de la producción petrolera. En realidad, el decreto solamente se limita a invocar la misma causa que al menos desde 2013 se ha venido empleando para justificar políticas públicas: la guerra económica o, lo que es igual, las agresiones internas y externas.

Diversos estudios basados en datos objetivos demuestran la falsedad de esa conclusión. Citando tan solo a los trabajos de Monaldi/Hernández (Weathering Collapse: An Assessment of the Financial and Operational Situation of the Venezuelan Oil Industry, 2016) y de Espinasa/Sucre (La caída y el colapso del sector petrolero venezolano, 2017), puede afirmarse que el colapso de la producción petrolera en Venezuela fue resultado de las políticas públicas que comenzaron a ejecutarse en 2002 para “refundar PDVSA”.

Tal y como he explicado en un reciente trabajo, estas políticas:

1. Destruyeron parte de la inversión privada en el sector, a través de arbitrarias medidas de expropiación que desconocieron incluso a los contratos suscritos durante la apertura petrolera.

2. Transformaron a PDVSA y a sus filiales en dependencias políticas subordinadas al Gobierno para la implementación del modelo socialista.

3. Asignaron a PDVSA y a sus filiales tareas ajenas al sector, reduciendo la inversión  pública en actividades primarias.

4. Finalmente incrementaron la deuda pública de PDVSA –como mecanismo para financiar el modelo socialista–. Sin fuentes de inversión, con un precario marco de contratación con la inversión privada, con múltiples tareas que cumplir para servir al modelo socialista y con una pesada deuda que servir, el resultado solo podía ser el colapso de la producción petrolera, como recientemente ha concluido Francisco Monaldi.

El decreto Nro. 44 reincide en ciertas medidas que llevaron a la dramática caída de la producción de PDVSA, como en especial sucede con su sometimiento al control político del Gobierno a los fines de supervisar ampliamente la actuación de las empresas públicas operadoras.

Además, el decreto no corrige ninguna de las causas que llevaron a ese colapso. Así, nada dispone el decreto sobre cómo se obtendrán las inversiones necesarias para la reconstrucción de la industria petrolera, ni tampoco resuelve la crisis de la deuda pública de PDVSA. Tampoco hay en el decreto ninguna medida que incentive a la inversión privada, limitándose a reducir el alcance de los procedimientos de procura pública (pero sin explicar con qué recursos se pagarán los contratos que serán adjudicados por mecanismos poco transparentes).

Ante el colapso de la industria petrolera es necesario otro enfoque que proponga importantes modificaciones en el marco regulatorio para adoptar políticas creíbles que estimulen la inversión privada. Algunas de las medidas que podrían impulsar la producción petrolera son: reformar la Ley Orgánica de Hidrocarburos a través de la Asamblea Nacional para reconocer el derecho de la inversión privada a realizar actividades primarias, en un marco jurídico y fiscal atractivo y estable; reducir la politización de PDVSA y sus filiales y renegociar la deuda pública de PDVSA. Estas medidas deberían, además, incluirse en un conjunto amplio de políticas orientadas a la reconstrucción de la economía y del Estado de derecho en Venezuela.

Sin embargo, nada de esto hay en el decreto que, por el contrario, se limita a reiterar medidas erradas y a adoptar otras medidas poco efectivas en el marco del desconocimiento del ordenamiento constitucional venezolana. Bajo ese contexto, el decreto Nro. 44, lejos de incrementar la producción petrolera, avanzará en el desplome de la industria petrolera.