La crisis internacional de la deuda

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Jardín Botánico, Los Caobos, Caracas, 1983. Del fotolibro “Caracas. A doble página” / Fotografía de Ramón Paolini ©ArchivoFotografíaUrbana

Introducción

El 18 de diciembre de 2020 se cumplieron treinta años de la reestructuración de la deuda pública externa venezolana con la banca internacional, en el marco de la Iniciativa Brady, anunciada por el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Nicholas Brady, en 1989. Venezuela fue el tercer país –después de México y Costa Rica– en adoptar esa estrategia como parte un plan de financiamiento integral, enmarcado en un amplio programa de estabilización y reformas institucionales con el apoyo de los organismos multilaterales, los gobiernos del mundo industrializado y la comunidad financiera internacional, que cosechó logros de gran alcance en un breve lapso. El complejo, riguroso y pulcro proceso de negociación que se siguió entonces condujo a resultados positivos y permanentes, con una significativa reducción de la deuda y de su servicio, además de abrir amplias posibilidades de reinserción del país en los mercados voluntarios de capital, y dotar de un carácter continuo, en la práctica, al concepto de reducción de la deuda. 

Hacia la Iniciativa Brady convergieron gradualmente las estrategias adoptadas para dar solución a la crisis de la deuda de los años ochenta, que tuvo importantes repercusiones para la región latinoamericana, entre otras causas por las insuficiencias de aquellas estrategias para dar solución efectiva y permanente al problema del alto endeudamiento de las naciones emergentes. El itinerario que comienza con este artículo abordará la erupción de la crisis y sus antecedentes directos, así como las estrategias adoptadas internacionalmente para enfrentarla en ruta hacia la Iniciativa Brady. En estas entregas se presentará, a grandes rasgos, la experiencia venezolana en el contexto definido por las tres fases de la estrategia: el financiamiento concertado (o estrategia inicial, 1982-1985), el Plan Baker (1985-1989) y el Plan Brady (a partir de 1989). Ciertos aspectos colaterales de importancia al tema que nos ocupa han sido omitidos por razones de espacio.   

La crisis de la deuda

En agosto de 1982, el ministro de Finanzas de México, Jesús Silva Herzog, anunciaba la imposibilidad en que se encontraba su país de continuar cumpliendo con el servicio de la deuda externa, que totalizaba cerca de USD 86 millardos, es decir, tres veces el valor de sus exportaciones y cerca de 50% del Producto Interno Bruto (PIB). Para ese momento se había acumulado una elevada deuda pública, o garantizada por el Estado, en México y en otros países altamente endeudados. Buena parte de ese endeudamiento fue contratado con la banca comercial internacional a tasas de interés variables que hacían vulnerables a los países frente a un alza en el costo internacional del dinero, como de hecho fue el caso. El inicio de la crisis de la deuda se ha hecho coincidir con ese anuncio, ocurrido en medio de una severa recesión en los EE. UU., que se inició en 1980 y tuvo repercusiones mundiales.

Luego de los incrementos en los precios del petróleo ocurridos desde comienzos de la década de los setenta, tanto los países exportadores de hidrocarburos de la región, beneficiarios de esos incrementos, como los restantes que sufrieron una merma en sus precios de exportación, relativos a los precios del petróleo, elevaron considerablemente su gasto de consumo y de inversión. América Latina creció a tasas elevadas en esos años. El endeudamiento creciente que comenzó a fluir a partir de entonces, principalmente por la vía de los créditos bancarios sindicados, les permitió financiar el exceso de gasto público y privado. 

Las tasas de interés en los EE. UU., país de residencia de los principales bancos acreedores, aumentaron a niveles mayúsculos: 15,4% en septiembre de 1981 para los bonos del Tesoro a 10 años. Esa considerable elevación del costo de financiamiento fue el resultado de la política restrictiva aplicada por el Sistema de la Reserva Federal, para conjurar el repunte de una acelerada inflación hacia fines de los años setenta y primeros años de los ochenta. Esa fue la causa preponderante de la recesión en los EE. UU., originada en el déficit fiscal en ese país. Sin embargo, a mediados de esa década ya EE. UU. había logrado recuperar tasas de crecimiento económico positivas y relativamente estables, mientras que el pago de intereses de la deuda contratada por los países endeudados, creció considerablemente.  

La escala del endeudamiento externo de México y el no haberse anticipado, en general, su crisis de pagos, influyó en la repentina contracción de los flujos netos de crédito bancario hacia los países emergentes al conocerse el anuncio del gobierno mexicano, no obstante el paquete de asistencia financiera que fue ensamblado con el concurso de las autoridades en Washington, el Banco Internacional de Pagos de Basilea y la banca comercial. Con ese auxilio se esperaba dar atención inmediata a las necesidades de liquidez del gobierno mexicano, facilitar el tránsito hacia la reestructuración de su deuda y agenciar la provisión de nuevos financiamientos. En el ínterin fue acordada una moratoria de pagos. En general, no fue anticipada con suficiente holgura la imposibilidad de México de continuar sirviendo su deuda. Para ilustrar esta afirmación referimos un estudio del Grupo de los Treinta realizado en 1981, en el cual encontramos que 72% de los bancos internacionales consultados consideraban improbable una crisis de pago de la deuda y, por el contrario, esperaban un incremento relativo de los préstamos internacionales. 

La expectativa de que el caso mexicano se generalizara a otros países y con ello la amenaza de una severa crisis financiera, incidió también en la drástica suspensión del financiamiento bancario. Esa decisión afectó la capacidad de México y de otros países de continuar cumpliendo con el crecido servicio su deuda externa y por lo tanto estos también interrumpieron la continuidad de sus pagos. En el lapso de doce meses después del anuncio de México, alrededor de treinta países habían manifestado su incapacidad para cumplir con las obligaciones contempladas en los acuerdos originales de endeudamiento con la banca internacional.

La crisis de México se inserta en el contexto general de la problemática del endeudamiento externo de los países latinoamericanos y contribuyó a revelar la diversidad de las causas generadoras de la crisis internacional de la deuda, como epílogo del endeudamiento masivo de los años previos. Los siguientes factores contribuyen a explicar el notable incremento de la deuda externa en esos años: 1) la sostenida demanda de financiamiento de los países en desarrollo, tanto del sector público como del privado, mientras disminuía la demanda de crédito en las naciones industrializadas; 2) la abundancia de recursos prestables en la banca internacional provenientes de los excedentes creados por los países exportadores de petróleo como resultado de la serie de aumentos de precios de los hidrocarburos registrada en los primeros años de la década de los setenta (el “reciclaje de los petrodólares”), en un contexto de expansión de los mercados internacionales de capital; 3) la permanencia de tasas de interés moderadas en los mercados internacionales; 4) un ambiente de laxitud en la identificación, valoración y moderación de las vulnerabilidades que estaban acumulándose. 

La deuda externa total para la región en 1982 se aproximaba a USD 328 millardos. Del rápido ascenso de esa deuda da cuenta la triplicación de su saldo entre 1975 y 1980, con una proporción de deuda pública en este último año de 61%. La relación de deuda externa a Producto Interno Bruto (PIB) en América Latina alcanzó 46%, al igual que representó 280% de las exportaciones en 1982. De la deuda externa total, 68% correspondía a obligaciones con la banca comercial, dos tercios de las cuales había sido contratada a tasas variables, con una proporción relativamente importante de obligaciones de corto plazo que a raíz de la crisis creció, al reducirse los plazos originales en las operaciones de renovación de la deuda que iba venciéndose. El flujo de intereses de la deuda equivalía a 30% de las exportaciones de bienes y servicios. Al cierre de 1982, la deuda externa de Brasil superaba USD 91 millardos, la mayor en la región. En Venezuela la deuda externa pública total, de corto y largo plazo, sumaba USD 29 millardos (USD 1,5 millardos en 1975). La proporción de la primera alcanzó a 58% (Banco Mundial, CEPAL, BCV). El modelo de industrialización, con una amplia presencia del Estado asumido en esos años, exigía complementar el insuficiente ahorro interno con el continuo endeudamiento debido a la naturaleza de los programas de inversión, los cuales, en algunos países, no estaban acompañados de políticas públicas propiciatorias de la estabilidad macroeconómica.  

La estructura del endeudamiento externo revelaba, entonces, la convergencia de diversos factores de riesgo que resumimos así: 1) la concentración de deuda con la banca internacional; 2) el volumen del endeudamiento del sector público al igual que su creciente  dependencia de los ingresos de ese origen; 3) la importancia relativa de la deuda de corto plazo; 4) el impacto adverso de alzas en las tasas de interés desde 1978, pero particularmente en 1981 y 1982, cuando prevalecían los contratos de crédito con tasas variables; y, 5) la sensibilidad de los volúmenes y precios de exportación de los commodities a los ciclos de la economía mundial. De hecho, la demanda de importaciones de los países industrializados declinó en los años de gestación de la crisis y por esa causa disminuyeron los precios internacionales de las materias primas, excluido el petróleo. 

La deuda externa bancaria de los países latinoamericanos era próxima a 180% del capital de los nueve bancos con mayor volumen de depósitos en los EE. UU. Este factor de fragilidad financiera sembró el temor en los principales bancos internacionales de que la extensión de la crisis de México a otras latitudes conduciría a una situación de insolvencia con dimensiones sistémicas. La respuesta a esos temores fue la retracción del financiamiento y como consecuencia de ello, las importantes transferencias de recursos desde los países endeudados a la banca internacional para servir sus obligaciones. Es así como, hasta 1990, las transferencias netas desde América Latina alcanzaron, en promedio, USD 25 millardos por año, como consecuencia, tanto de la reducción en los flujos de ingreso de capital, como de los mayores pagos de interés por la elevación de las tasas. Se revierte entonces la tendencia mostrada en los años previos, caracterizada por flujos netos de ingreso de recursos hacia la región iguales a USD 14 millardos en promedio entre 1978 ‒año en que se registra el nivel máximo desde 1974‒, y 1981 (CEPAL). En términos reales, el flujo de recursos financieros hacia los países en vías de desarrollo fue en 1985 similar al que habían alcanzado diez años antes, reduciéndose continuamente hasta recuperar ese mismo nivel en 1990. Los países endeudados habían entrado en una especie de “trampa de la deuda”, según la cual, continuaron endeudándose a tasas de interés altas, e incluso durante 1982, para servir sus obligaciones.   

Ante la escasez o ausencia de financiamiento y el empeoramiento del balance de sus transacciones externas, los países latinoamericanos debieron aplicar penosas políticas de ajuste en el marco de la estrategia inicial adoptada para enfrentar la crisis que, como veremos, probó ser inadecuada e insuficiente. Entre esas políticas encontramos la reducción de la inversión y de las importaciones para revertir el déficit en las cuentas comerciales externas y poder generar el excedente que les permitiera continuar sirviendo su deuda externa. Igualmente aplicaron disminuciones del gasto público con impactos negativos sobre el gasto social. Algunos países devaluaron su moneda e instrumentaron controles de cambio y de precios que se mantuvieron vigentes por años, con toda su carga de desequilibrios y distorsiones (Venezuela). Otros adoptaron enfoques más flexibles. América Latina padeció una prolongada recesión con reducción del ingreso real per capita, hiperinflación en algunos países (Argentina, Bolivia, Brasil, Nicaragua y Perú) y alta inflación en otros, empeoramiento del nivel de vida de la población, de la distribución del ingreso, una continua degradación de los indicadores sociales y crisis financieras en algunos países, todo lo cual inspiró la expresión de la “década pérdida” (CEPAL). Atrás quedaron las altas tasas de crecimiento económico sostenido en las tres décadas de 1950 a 1980. 

En sus inicios, la crisis fue considerada como un problema temporal de liquidez. Esta concepción, en concurrencia con factores económicos, institucionales y políticos, moldeó la estrategia inicial para dar solución al problema que se sustentaba en las expectativas de reversión de las causas de orden exógeno que habían afectado la capacidad de pago de los países con elevado endeudamiento. Se anticipaba en aquel momento la recuperación del crecimiento de la economía mundial y su efecto positivo sobre las exportaciones de los países endeudados, así como la convergencia de las tasas de interés internacionales a niveles significativamente inferiores. Para que ello fuese posible resultaba imprescindible asegurar la solvencia y continuidad de la gran banca internacional, que enfrentaba el riesgo de una cesación generalizada de pagos, con serias repercusiones en las instituciones financieras más vulnerables. 

La gravedad de estas implicaciones hizo necesario que los gobiernos de los países altamente endeudados y aquellos donde estaba establecida la banca acreedora, al igual que sus bancos centrales, la banca internacional y las instituciones financieras multilaterales, concertaran acciones para atender en lo inmediato la emergencia y diseñar una solución de mayor alcance que exigió importantes sacrificios a los países deudores. La estrategia inicial, que contenía como elemento nuclear ese ambiente de concertación, contempló la adopción de políticas de ajuste por parte de estos países para corregir sus desequilibrios, restituir su capacidad de pago y lograr la reestructuración de la deuda a plazos más largos, al igual que la provisión de nuevo financiamiento.

Por su parte, la banca acreedora, receptora de los flujos netos del servicio de la deuda de los países deudores, adoptó políticas de mayor prudencia en la concesión de créditos después de la crisis de México, reduciendo la exposición al riesgo que representaba Latinoamérica; registró mejoras en los beneficios que les permitieron engrosar sus provisiones y reservas para fortalecer sus patrimonios, lo que más tarde abonaría a favor de una estrategia definitiva para resolver el problema de la deuda; y, en general, mejoraron considerablemente los resultados de su gestión y sus balances. 

Se ha señalado (CEPAL), que la asimétrica distribución de los costos del ajuste en perjuicio de los países en vías de desarrollo, respondió a la preocupación dominante por la estabilidad y solvencia de los bancos comerciales acreedores, así como al temor de una crisis financiera internacional. Esas condiciones, al igual que la percepción de iliquidez, no de insolvencia, de los países endeudados, influyeron decididamente en la estrategia aplicada entonces para enfrentar la crisis de la deuda, con las consecuencias ya indicadas para los países latinoamericanos en la década de los ochenta.