El plan Baker para la deuda: bosquejo para una evaluación

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Un intento de evaluación objetiva de la Iniciativa Baker para la deuda (1985) habría de destacar que en momentos de tensión y estancamiento de la estrategia inicial, luego de la impresión que en un primer momento produjo el inesperado anuncio del Secretario Baker, su enfoque ofreció una plataforma de acción que abonaría a la conformación de expectativas favorables respecto a la posibilidad de resolución del problema de la deuda. También contribuyó, en algún grado, al desarrollo de innovaciones financieras y a construir la ruta hacia los programas de reducción de deuda que serían instrumentados bajo la Iniciativa Brady.

El inicio de reformas institucionales en los países deudores bajo la supervisión del FMI y los esquemas de acción colectiva que en su desarrollo involucraron a los países, la banca, los gobiernos, los bancos centrales y organismos multilaterales, son también elementos de referencia hacia la nueva fase de la estrategia para la deuda. Otro aspecto de importancia fue la reducción de la deuda como resultado de las operaciones de conversión de deuda en capital, canje de deuda por instrumentos de mercado y recompra, que hemos mencionado, así como el desarrollo de los mercados secundarios de la deuda soberana de los países latinoamericanos.

Desde otra perspectiva, la estrategia avanzó a un ritmo lento, conservador y cauteloso, con respecto a la gravedad de los problemas que pretendía resolver, en parte debido a que los detalles de su instrumentación era una materia pendiente a la fecha del anuncio. México alcanzó el acuerdo con la banca en marzo de 1987, Argentina en agosto de ese año y Brasil en noviembre de 1988 luego de haber declarado una moratoria en febrero de 1987, que influyó en la decisión de Citibank de constituir reservas por tres millardos de USD, seguida por otros bancos de EE. UU., Canadá y Europa. Ambas situaciones determinaron una disminución en las cotizaciones de mercado de la deuda de los principales países deudores en Latinoamérica de casi un tercio y un desestimulo al progreso de la Iniciativa Baker. Las diferencias en las regulaciones bancarias y el régimen de impuestos de los bancos acreedores en sus países de residencia, así como en sus niveles de provisión contra pérdidas, dificultaban la negociación de los acuerdos con los países deudores y la extensión de nuevos préstamos.

En cuanto a los países participantes en el Plan Baker, en su conjunto, no se concretó una reanimación vigorosa del crecimiento, en buena medida debido a la alta inflación en varios de ellos. Las pérdidas en el ingreso real per cápita y el deterioro progresivo de sus estándares de vida, después de varios años de adaptación, desde la fase de abundante financiamiento y elevado gasto en la década de los setenta, a la de ajuste y austeridad en la década siguiente, configuraban un cuadro que reclamaba cambios sustantivos y una recuperación franca del ingreso. El contexto político interno en algunos de estos países mostraba síntomas de fatiga e inestabilidad, porque la anunciada recuperación y el retorno a los mercados financieros no se habían logrado en la cuantía esperada y se percibían distantes e inciertos. El ambiente internacional fue marcadamente desfavorable: la disminución del precio real promedio de los commodities, que alcanzó en los años del Plan su nivel más bajo desde la Gran Depresión, y la abrupta caída en los precios del petróleo en 1986, hicieron extremadamente costosa la generación de excedentes para que los países deudores continuaran sirviendo su deuda. La merma en la capacidad para importar de estos países afectó el ritmo de exportaciones de las naciones industrializadas, comenzando por los EE. UU.

Los resultados del Plan Baker en términos de financiamiento reflejan montos inferiores a los originalmente previstos: la banca internacional otorgó préstamos por cerca de USD 13,8 millardos a Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México y Filipinas, cuando el Plan Baker previó USD 20.000 millones desde esa fuente. Los desembolsos de los organismos multilaterales (excluido el FMI), los bancos de desarrollo y los gobiernos de los países industrializados, totalizaron USD 18,4 millardos; al deducir de esa cantidad las devoluciones netas al FMI, resultan desembolsos netos de USD 15,7 millardos. El promedio anual de esos flujos resultó inferior al que se había alcanzado en el lapso 1983-1985. El atraso en el pago de intereses constituyó también una fuente de financiamiento para algunos países que por esa causa no tuvieron acceso a nuevos créditos de la banca. Finalmente, las transferencias netas de capital hacia los países latinoamericanos, expresadas como porcentajes del PIB, fueron inferiores, en promedio, durante los años del Plan Baker, que en el lapso 1983-1985.

Los indicadores de endeudamiento para los países del Plan, en su conjunto, no mostraron resultados francamente alentadores. Si bien la relación de intereses (pagados y en atraso) sobre las exportaciones mejoró durante los años del Plan, ello se debió en buena medida a las menores tasas de ese período (cerca de 50% de los niveles de 1981) y a la mayor importancia relativa de los créditos oficiales, contratados, en general, a tasas inferiores a las del mercado. Sin embargo, la transferencia neta de recursos de los países latinoamericanos para el servicio de la deuda externa, superó la cifra de USD 20,0 millardos en promedio anual, durante el período 1986-1988, a costa de la menor inversión realizada en esos países. Esa tendencia, característica a partir de 1982, comprometió el ingreso real futuro de esas economías y su capacidad para servir la deuda. El saldo de la deuda externa de los países del Plan creció cerca de 20%, mientras que en los nueve bancos de mayor tamaño en los EE. UU., su exposición disminuyó de 194% del capital en 1982, a 93% en 1988.

El desarrollo del Plan y sus resultados fueron fuente de fricciones en varios frentes. Al interior de los países, la severidad de sus problemas debilitó el sustento político de los programas de estabilización y reformas, propiciando cambios adaptativos en algunos de ellos. En el ámbito internacional, la mayor importancia del financiamiento de fuentes oficiales, inducía la percepción de que estos fondos estaban apoyando el pago del servicio de la deuda bancaria a cargo de los países, lo que implicaba una transferencia indirecta de los contribuyentes en las naciones industrializadas hacia la banca internacional. Esta percepción avivó las críticas a la iniciativa y las tensiones entre los acreedores oficiales y la banca.

Las importantes salidas de capital desde los países deudores, creaban fricciones en el lado acreedor porque se desvirtuaban los objetivos del nuevo financiamiento, se intensificaban las tensiones entre los acreedores oficiales y los privados, y se acentuaban los costos del ajuste sobre el segmento de la población que no tenía posibilidades de acceder a los mecanismos de extracción de sus ahorros como una forma de protección. La distribución de las cargas de financiamiento y la participación activa de los gobiernos de los países industrializados, así como el criterio de participación proporcional de los bancos en el nuevo financiamiento que debía aplicarse, eran aspectos de fricción con la banca. Finalmente, la reticencia a la reducción de la deuda era también un aspecto abierto a la controversia. La reducción era invocada en varios países industrializados; en los países del Plan se exponía como una necesidad, y varios especialistas en 1987 y 1988 abogaban por esa política, cuando ya la banca había recuperado sus indicadores de solvencia, mientras aquellos países continuaban en crisis y, en general, habían cumplido con el servicio de su deuda, sin negar la existencia de altibajos en el flujo de esos pagos.

Ciertamente privaron argumentos más bien técnicos, además de los propiamente políticos, para no acoger la reducción de la deuda. Entre los primeros, fue enfatizado el incipiente desarrollo de los mercados secundarios de deuda donde habrían de realizarse las operaciones de reducción. Sin embargo, concurrían diversos factores al inicio de 1988 que favorecían el enfoque de reducción con miras a una solución efectiva y duradera del problema de la deuda: las cotizaciones en el mercado secundario de la deuda se habían reducido, ya habían comenzado a activarse los mercados secundarios de deuda, el clima intelectual estaba convergiendo hacia un enfoque más conceptual y menos reactivo, y entre quienes abogaban por la reducción ya se incluían voces autorizadas del sector oficial en los EE. UU. como fue el caso del influyente subsecretario del Tesoro, David Mulford (1988-1992). Desde luego, también eran visibles quienes adversaban racionalmente la política de reducción de la deuda en ese país, entre ellos Allan Greenspan. Pero finalmente esa política sería una realidad en manos de la administración entrante en los EE. UU., a partir de 1990.

Venezuela: reestructuración de la deuda pública bancaria externa (1986-1987)

Venezuela concluyó el proceso de negociación con la banca acreedora en mayo de 1985. Los contratos (trece en total), suscritos a comienzos del año siguiente, contemplaron la reestructuración de la deuda de la República (la directa y la asumida de 37 entes públicos), de las empresas y entes descentralizados firmantes de los acuerdos, con garantía de la primera. El monto de estas operaciones alcanzó a USD 20,8 millardos, correspondiente a los vencimientos entre 1983 y 1988, con plazo de amortización de doce años y seis meses, sin período de gracia. La amortización de la deuda comenzaba con un pago inicial de USD 750 millones (Down Payment), que fue cubierto en cerca de 90% en 1986. Los contratos incluyeron una tasa de interés variable de mercado con un margen adicional, que resultó en tasas inferiores a las que fueron aplicadas durante el financiamiento concertado. La lentitud del proceso en general, así como el desfase entre la conclusión de las negociaciones de los contratos y su suscripción, pueden atribuirse, fundamentalmente, a las presiones ejercidas por la banca para que el gobierno venezolano concretara el régimen aplicable al pago de la deuda privada externa.

Fue incluida en los contratos la posibilidad de que la banca considerase alguna solicitud de dispensa al cumplimiento de los términos previstos, ante la eventual ocurrencia de circunstancias adversas que afectaran la capacidad de pago del país (Cláusula de Contingencia). Efectivamente, ese fue el caso en 1986 cuando los precios del petróleo se desplomaron 50 %, ya iniciado ese año el Plan Trienal, un amplio programa de inversiones públicas, emprendido por el gobierno para reactivar la producción y el empleo. Venezuela solicitó una modificación del margen sobre la tasa básica de interés, la extensión de los plazos de amortización y otras enmiendas al Acuerdo de Reestructuración de 1986. En agosto de 1987 fue suscrita la enmienda de los acuerdos. El plazo de amortización fue extendido a 14 años, el margen sobre la tasa de interés fue reducido y fue incluida la opción de conversión de la deuda en capital, prevista en el Plan Baker.

Hacia el cierre de 1989, coexistían serios desequilibrios fiscales y externos en Venezuela asociados al crecimiento del gasto por encima de los ingresos disponibles. Esta situación puede ilustrarse con la precaria posición de reservas internacionales de disponibilidad inmediata de solamente US$ 351 millones a fines de 1988. Debía entonces acometerse un amplio programa de ajustes para corregir los desequilibrios acumulados y propiciar las reformas institucionales necesarias para restituir el crecimiento y alcanzar niveles razonables de eficiencia económica y de competitividad. Como veremos, el gobierno de Carlos Andrés Pérez que inició su gestión a comienzos de 1989, adoptó un programa de estabilización y reformas estructurales, con una orientación de mediano plazo y una estrategia financiera consistente, en la cual se enmarcó la reestructuración de la deuda bancaria externa del Sector Público bajo los lineamientos de la Iniciativa Brady.