ECONOMÍA

El populismo macroeconómico en Venezuela

Fotografía de Yuri CORTEZ | AFP

30/06/2020

El término populismo ha atraído considerable atención en las esferas académicas, intelectuales, políticas y culturales en los últimos años. Especialmente a raíz de desenlaces electorales en Estados Unidos, Europa y Reino Unido, que resultaron contrarios a la intuición convencional de las élites tradicionales en esos países. Alrededor del fenómeno populista giran intensas discusiones sobre la inestabilidad social por confrontaciones de corte nativista, el impacto de la globalización y la preocupación por riesgos de erosión institucional en sistemas democráticos liberales.

Aunque pareciera que el populismo al menos sus manifestaciones mediáticas más llamativas está tomando al mundo occidental por sorpresa, el término está bastante arraigado en la tradición política latinoamericana del siglo XX; tanto así que, durante un largo tiempo, el término se asociaba inmediatamente a la región. Mudde y Kaltwasser (2017) señalan que América Latina tiene la tradición populista más “duradera y permanente” del mundo. Por su parte, el economista chileno Sebastián Edwards considera que la relación es lo suficientemente profunda como para proponer al caso latinoamericano como referente analítico para comprender los nuevos episodios populistas de ambos lados del Atlántico Norte.

Este enfoque regional para el estudio del populismo se extiende a la ciencia económica. Para el economista Emilio Ocampo (2019), el análisis académico de las dinámicas económicas del populismo sigue en su infancia, con su atención explícita dedicada casi exclusivamente a la región latinoamericana hasta hace unos años. En ese sentido, Canitrot (1975) estuvo entre los primeros en delimitar la naturaleza redistributiva del populismo en Argentina, anticipándose al seminal trabajo de Dornbusch y Edwards (1990), que un año después sería ampliado con la contribución de otros economistas. Desde entonces, La macroeconomía del populismo en América Latina es uno de los principales referentes para abordar el populismo como fenómeno económico.

Tipificando un fenómeno difuso

No existe una definición formal de populismo; un problema que ha plagado por décadas a las ciencias políticas y a la sociología. Dentro de la disciplina económica tampoco hay mayor consenso. Más allá de una connotación negativa asociada a sus resultados de política pública, el tema del populismo sigue siendo uno lejos de estar resuelto.

A efectos de dar una definición general del populismo para este análisis, podemos afirmar que se trata de un movimiento político dirigido por individuos con personalidades fuertes y carismáticas, cuya retórica gira en torno a atender los males que aquejan a sus respectivas sociedades. Confrontacionales por naturaleza, los líderes populistas dicen representar los intereses del “pueblo” contra las élites, burguesía, corporaciones y bancos, otros países, organismos multinacionales, inmigrantes y cualquier otro “enemigo” identificable.

Un aspecto resaltante del populismo es su maleabilidad discursiva o lo que Pippa Norris caracteriza como una retórica camaleónica. El populismo no presenta una visión ideológica o programáticamente concreta, siendo adoptable por partidos a lo largo de todo el espectro político. Sirve de instrumento para narrativas tanto conservadoras como progresistas, dentro de sistemas tanto democráticos como autoritarios y para políticos con discursos tanto genuinos como insinceros. Visto de otra forma, el populismo corresponde menos a un sistema político y más a una forma de hacer política. Y para efectos de este análisis, una forma de concebir y ejecutar política económica.

En términos económicos, Dornbusch y Edwards definen el populismo como un conjunto de políticas de objetivo redistributivo, caracterizadas por ir en contra de “buenas prácticas económicas” –mediante una explícita erosión de restricciones institucionales (especialmente presupuestarias)–, en abandono de principios de eficiencia, siguiendo un patrón o ciclo evolutivo en fases identificables y hasta predecibles. Dani Rodrik (2018) reflexiona sobre esta connotación negativa y afirma que, para los economistas, la propensión general es a catalogar las políticas populistas como “irresponsables e insostenibles, que usualmente terminan en desastre y perjudican más a las personas comunes que supuestamente iban a ayudar”.

Ocampo (2018) trata de formalizar la definición de populismo para abarcar el conjunto de “soluciones”  simplistas, arbitrarias, presentadas como ausentes de costos y propuestas por políticos oportunistas que claman por atender problemas estructurales en una sociedad determinada. Dichos problemas están detrás de una brecha de frustración para la población, la cual percibe grandes divergencias entre sus expectativas económicas y sociales cuando éstas son contrastadas con la realidad vigente. Alrededor de esta brecha los políticos populistas construirán una narrativa antagonista que apele a las creencias, los prejuicios y las ansiedades predominantes para la mayoría de los votantes, y accediendo al poder si dichos votantes encuentran las promesas lo suficientemente convincentes y emocionalmente resonantes.

Rodrik diferencia entre populismo político y populismo económico, acotando que la ausencia o presencia de restricciones en el plano político no son necesariamente reflejadas en el plano económico o viceversa. Por lo que pueden configurarse casos en los que el populismo económico (pero no político) puede ser deseable –como el New Deal de Franklin Delano Roosevelt– pese a que el populismo político (incluso sin populismo económico) sea inherentemente nocivo –como el autoritarismo tecnocrático de Augusto Pinochet–.

En contraste, Ocampo considera que ambas dimensiones están muy interligadas como para ser separadas, siendo el populismo económico dependiente del populismo político (degradación institucional) para consolidarse y sobrevivir a largo plazo, sin importar que empiece con intenciones benevolentes. El caso de Roosevelt que cita Rodrik se puede comparar con el de Juan Domingo Perón: ambos trataron de cambiar la composición de la Corte Suprema cuando éstas se opusieron a alguna de sus políticas. En Estados Unidos la presión y rechazo de la opinión pública, la prensa y el Senado forzaron a que FDR adoptara posturas más moderadas dentro de lo que le permitía el sistema democrático. En Argentina la ausencia de trabas permitió que Perón reorganizará el Estado a su conveniencia. Para Ocampo, incluso el populismo económico “bueno” tiene tendencias a la erosión institucional, e inclusive su enfoque redistributivo difícilmente pueda atender las causas de la brecha de frustración, para las cuales se requieren medidas estructurales que toman tiempo en diseñarse, ejecutarse y rendir frutos, siendo, por lo general, electoralmente impopular el interino.

Juan Domingo Perón de Argentina tipificó el arquetipo de populismo latinoamericano. 1974

La definición de Ocampo incorpora de forma elegante la naturaleza sociopolítica del populismo y resalta que su ascenso en un momento dado obedece a que un programa populista es electoralmente rentable en la medida en que atienda las angustias de una porción significativa del electorado. En otras palabras, el populismo triunfa en su dimensión política precisamente porque es popular. Sobre esta noción se apoya todo el proceso evolutivo del populismo en su dimensión económica.

Una tragedia en cinco actos 

Es importante destacar que, bajo estas definiciones, el populismo no necesariamente equivale a toda política de carácter redistributivo ni a todo movimiento político con rasgos personalistas. Para tipificar el paradigma populista, volvemos a Dornbusch y Edwards, quienes lo caracterizan por unas condiciones iniciales de insatisfacción generalizada que son atendidas vía prescripciones de política que reniegan de todo tipo de restricciones (institucionales, políticas legales, financieras y hasta prácticas) para la ejecución de las mismas. En esencia, es un programa que busca atajos al crecimiento económico mediante la fuerza bruta del gasto público exacerbado. Además, tiene un ciclo de vida que puede segmentarse en cinco etapas o fases:

  • Fase 1: antes de que el gobierno populista ascienda al poder, la población está muy insatisfecha con el desempeño socioeconómico nacional. Usualmente, el país ha experimentado un estancamiento largo o una recesión prolongada, secuela de una crisis anterior, quizás acompañado de un infructuoso programa de ajuste ortodoxo y austeridad económica apoyado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) o algún otro organismo multilateral. Este descontento motiva a los votantes a apoyar la plataforma heterodoxa de un líder populista. Una vez en el poder, empieza un plan de naturaleza expansiva que ve un significativo aumento del gasto público, con un considerable efecto redistributivo vía transferencias y subsidios. El plan es financiado por una combinación de emisión monetaria, aumento de deuda y desacumulación de reservas internacionales.

 

  • Fase 2: el programa populista es reivindicado ante los ojos de los votantes y parece ser exitoso gracias al estímulo causado por un choque positivo de demanda agregada. Los salarios reales y el consumo crecen, mientras que el desempleo baja. La inflación es mantenida a raya gracias a controles y los mercados locales son alimentados a través de crecientes importaciones. Si los términos de intercambio son favorables, el Ejecutivo puede prolongar los “buenos tiempos” en la medida que disponga de un flujo de divisas sustancial. Mientras tanto, el sistema se vuelve fiscalmente más voraz de manera acelerada.

 

  • Fase 3: surgen cuellos de botella dada la acumulación de distorsiones en la economía, donde las presiones de demanda no pueden ser satisfechas por mermadas dotaciones de divisas y productos; una economía cuya capacidad productiva no crece al ritmo del consumo. El déficit fiscal empeora como resultado de amplios subsidios a los alimentos, al combustible, al transporte y a los servicios básicos. El gasto pierde capacidad de estímulo, se agotan las fuentes de financiamiento, y la monetización del déficit alimenta la presión inflacionaria, lo que conlleva a aumentar la periodicidad de aumentos salariales. Se decretan controles generales de precios, control de cambio y restricción de los capitales; como resultado se propaga el desabastecimiento y con ello surgen mercados negros.

 

  • Fase 4: se desata una nueva crisis caracterizada por una severa escasez, fuga de capitales y acelerada inflación. El deterioro del déficit fiscal se agudiza debido a la caída de la recaudación real y el rezago entre la inflación y el tipo de cambio presiona la apreciación cambiaria. El Ejecutivo intensifica controles sin mucho éxito y puede verse forzado a recortar gastos. Los ajustes tímidos son insuficientes y el gobierno probablemente caiga en impago de su deuda externa. Los estándares de vida, especialmente los ingresos reales, de los habitantes se desploman.

 

  • Fase 5: el desenlace de la crisis conduce, de manera forzosa, a la adopción de un programa de estabilización macroeconómica de naturaleza principalmente ortodoxa; ejecutado usualmente por un nuevo gobierno con apoyo del FMI. El episodio populista termina dejando a los ciudadanos –en especial aquéllos que están en el fondo de la distribución de ingreso– mucho más pobres que en su comienzo, con sus frustraciones sociales insatisfechas y hasta repotenciadas.

¿Dónde entra Venezuela?

Pese a que La macroeconomía del populismo fue publicada una década antes del primer gobierno de Hugo Chávez, las fases descritas por el modelo de Dornbusch y Edwards parecieran estar hechas a la medida para ilustrar los últimos 21 años de política económica venezolana, hasta el punto que podrían parecer proféticas. 

Eso no quiere decir que los autores hayan dejado de lado por completo a Venezuela. En su contribución a La macroeconomía del populismo, Kaufman y Stallings (1991) califican al primer gobierno de Carlos Andrés Pérez (1974-1979) como un episodio populista, aunque de menor intensidad al compararse con sus contemporáneos en la región; y cuya postura se había revertido hacia políticas más responsables en su segundo gobierno (1989-1993). Al momento de publicación, los autores señalaron que las reformas de estabilización de CAP II corrían el riesgo de traicionar las expectativas de los votantes si no alcanzaban mejoras económicas en el corto plazo, pero que un regreso al populismo podría resultar en desastre. Más adelante veremos cómo las secuelas de ambos gobiernos de CAP moldearon el entorno en el que se desenvolverá el episodio populista bolivariano.

En diciembre de 1999, Dornbusch advirtió sobre los riesgos y desequilibrios que enfrentaba la economía venezolana en la víspera de las elecciones por su nueva constitución, notando que el peor escenario sería si el entonces presidente Chávez optaba por una “imposible y prolongada lucha de guerrillas contra el mercado” en vez de virar la economía a una posición externamente menos vulnerable; sin embargo, el economista estaba dispuesto a darle al mandatario venezolano el beneficio de la duda. Más de una década después, en 2011, el veredicto parecía estar decidido y Edwards incorporó al experimento del socialismo bolivariano como un episodio de populismo pleno para su libro Left Behind: Latin America and the False Promise of Populism. Subsecuentemente, en 2019, Edwards cita al episodio venezolano en dos trabajos de investigación como un caso de populismo peculiarmente catastrófico al evaluarse por el resultados de sus políticas económicas.

Los gobiernos de Hugo Chávez y Nicolás Maduro en Venezuela (1998-presente) se unen a un extenso, aunque no necesariamente exhaustivo, registro de casos populistas en América Latina. Donde Edwards agrupa al experimento bolivariano junto al gobierno de Salvador Allende en Chile (1970-1973), el primer gobierno de Alan García en Perú (1985-1990), los gobiernos Kirchneristas de Argentina (2003-2015), y el gobierno de Rafael Correa en Ecuador (2007-2017), como los episodios de populismo más notorios y emblemáticos de la región. 

De la muestra podemos diferenciar entre casos de populismo clásico y nuevo populismo. Los episodios de populismo clásico tienden a ocurrir previos a 1990 con erosiones más graves del orden democrático, enfocados en dominancia fiscal y siguiendo más acorde las cinco fases anteriormente descritas. En estos casos es más común desenlaces de crisis cambiarias, alta inflación y colapso de salarios reales. 

Por su parte, el nuevo populismo de las últimas décadas en América Latina es más granular y su edificación menos brusca, aunque siguen acomodándose a las fases generales del modelo de Dornbusch y Edwards. Los nuevos episodios populistas toman un enfoque más microeconómico por vía de regulaciones y, aunque no desembocan en crisis inflacionarias, suelen terminar con insostenibles acumulación de deuda.

El más reciente episodio en Venezuela es un claro ejemplo de populismo clásico en la región pese a desenvolverse principalmente durante el siglo XXI y rodeado de episodios más caracterizables dentro del nuevo populismo. Más allá de su categorización, el caso bolivariano es inmediatamente destacable por su longevidad, siendo el episodio con la duración continua más extensa de toda la muestra por amplio margen y, al momento de escribir este análisis, sin mucha señal de concluir en el corto plazo.

El populismo venezolano en palabras de su arquitecto

El abanico de políticas a disposición de gobiernos populistas es bastante amplio: expansión del gasto público, monetización del déficit fiscal, imposición de aranceles proteccionistas, reformas agrarias, nacionalizaciones, expropiaciones, controles de precio, controles de cambio, agresivos incrementos de salario mínimo, amplios subsidios al combustible y energía, regulaciones bizantinas de mercados laborales, modificaciones en el sistema legal y marco constitucional para elevar el perfil de referendos y plebiscitos, entre otros. Todas están orientadas a la redistribución de ingreso y aumento de consumo para satisfacer las demandas de las bases de apoyo del gobierno populista, legitimadas bajo las figuras de “participación popular”.

Son extensos los comentarios y análisis sobre la aplicación de tales políticas en Venezuela a lo largo de las últimas décadas. Sin embargo, la tipificación del episodio venezolano como un caso de populismo deliberado es resumida de forma bastante sucinta y explícita por el exministro de planificación, Jorge Giordani, en una carta abierta publicada en 2014, poco después de su salida del gabinete económico que dirigió desde 1999:

En este camino del proceso bolivariano era crucial superar el desafío del 7 de octubre de 2012, así como las elecciones del 16 de diciembre de ese mismo año. Se trataba de la consolidación del poder político como un objetivo esencial para la fortaleza de la revolución y para la apertura de una nueva etapa del proceso. La superación se consiguió con un gran sacrificio y con un esfuerzo económico y financiero que llevó el acceso y uso de los recursos a niveles extremos que requerirán de una revisión para garantizar la sostenibilidad de la transformación económica y social.

Cabe citar:

1. Ingentes recursos dedicados a la seguridad social.

2. Mejorar la calidad de vida de la mayoría de los venezolanos vía gastos del sector público.

3. Importantes subvenciones a servicios públicos de primera necesidad (alimentación, electricidad, combustibles, agua, trasporte, bienes de consumo masivo, servicios de vivienda).

4. Lograr el acceso a los recursos necesarios con un aumento sustancial del endeudamiento de PDVSA y endeudamiento interno del Gobierno Central, y con endeudamiento externo moderado.

5. Mantener la tasa de cambio que favoreció las importaciones y redujo las exportaciones, ya limitadas, de la economía privada.

6. Subvención a empresas públicas con grandes déficits operacionales para velar en el corto plazo por el empleo y los salarios de quienes allí trabajan.

El Presidente nos ha llamado a revisar nuestra acción, superando ineficiencias, y haciendo los sacrificios que fueren necesarios para sentar el funcionamiento de la sociedad sobre bases sólidas.

Un año después, en una entrevista publicada en julio de 2015, Giordani enmarca estas políticas dentro de un esquema de distribución de renta petrolera, cuyo objetivo era saldar una “deuda social” histórica, para la cual se estimaron inicialmente necesidades financieras de 100.000 millones de dólares. Monto excedido con creces por el ingreso petrolero efectivo que el Ejecutivo manejó durante ese periodo:

‘Recuérdese de la Agenda Alternativa Bolivariana, hay algunas notas… y se han pagado casi 650.000 millones de dólares’. A lo mejor, en términos de eficiencia, esa cifra fue, bueno, regada. Porque si tú sacas la cuenta de la renta petrolera de todos esos años, equivale a un 1 con 12 ceritos, o sea un millón de millones. Bueno, dos tercios se han distribuido.

Y si este caballero, Chávez, tiene un sólo mérito histórico, es haber distribuido la renta petrolera. Que es el principal problema político. Dos tercios para los trabajadores, para quienes trabajan. ¿Cuánto es eso? El 90% de la población.

Al enfrentar la pregunta sobre qué pasó con el resto de ese dinero (USD 350.000 millones), el exministro responde que: “El resto se nos ha ido porque se nos ha colado…”, a efectos prácticos un tercio de la renta percibida se fue en corrupción. Más adelante, en esa misma entrevista, Giordani resume la principal lógica política detrás de la expansión fiscal que caracterizaría al gobierno bolivariano:

… ¿Tú sabes la primera medida que yo le recomendé al presidente? 2 de febrero de 1999, los precios petroleros como a siete dólares: ‘Presidente, todo céntimo por encima de esa cantidad, guárdelo’. Entonces me dijo: ‘¿Y qué quieres tú, que me tumben?’

El exministro está esencialmente reconociendo que el repertorio de política económica del “socialismo del siglo XXI” corresponde a un voraz crecimiento del gasto público y la intervención estatal con el objetivo de garantizar réditos electorales, incluso cuando tales medidas son explícitamente catalogadas como facilitadoras de corrupción, nocivas para las finanzas públicas y económicamente insostenibles a largo plazo.

Camino al infierno pavimentado de buenas intenciones presupuestarias

Habiendo identificado que el experimento bolivariano, por diseño, se adecúa a la definición de un episodio populista, podemos visualizar su ruta evolutiva. A efectos ilustrativos, acompañamos la descripción de las fases del episodio populistas con dos de los indicadores más elementales de desempeño económico: el producto interno bruto (PIB) y el producto per cápita en términos reales en Venezuela desde 1970.

Aunque el PIB no es necesariamente exhaustivo como métrica de bienestar, sigue siendo una útil referencia de los recursos que dispone una economía para proveer dicho bienestar. Más en este caso cuando el ciclo de vida del populismo macroeconómico gira alrededor de la idea de proveer un bienestar que termina por ser efímero.

Bajo esta óptica, podemos hablar de dos “oleadas” populistas en Venezuela que siguen la ruta trazada por Dornbusch y Edwards. La primera, un poco más difusa, corresponde al desenvolvimiento económico correspondiente a las últimas tres décadas del siglo XX, marcado por un episodio populista de baja intensidad comparativamente corto y sus efectos residuales. En ella contrastan un orden democrático que permaneció relativamente intacto, pero que fue ineficiente –para no decir incapaz–, de consolidar una estrategia económica fiscalmente responsable hasta sus últimos años. La segunda oleada, y objeto principal de nuestro análisis, corresponde al caso bolivariano durante el siglo XXI, mucho más representativo de un episodio de populismo clásico. 

Ambos episodios son retratados en el siguiente gráfico sobre series de PIB y PIB per cápita reales desde 1970, representadas como índices para ser comparadas en la misma escal y con cálculos de su variación acumulada respecto al inicio de su respectivo episodio populista.

El breve episodio populista del primer gobierno de Carlos Andrés Pérez (1974-1979) coincidió con un boom petrolero causado por la guerra del Yom Kipur (1973-1974) en el Medio Oriente. El choque positivo en los precios del petróleo llenó las arcas del Estado venezolano y Pérez, sin muchos contrapesos institucionales, inició una masiva expansión del gasto público y el tamaño del Estado. “La gran Venezuela” vio ambiciosos proyectos de obras públicas, aumentos generalizado de sueldos, programas educativos, la nacionalización de la industria del hierro (1975) y del petróleo (1976). El estímulo económico se tradujo en un crecimiento acelerado de tanto el PIB como el PIB per cápita, alcanzando este último su máximo histórico en 1977. Para 1979, el PIB per cápita era un 7,2% mayor que al inicio del episodio populista en 1974.

El sobrecalentamiento económico  de ese primer periodo vino acompañado de un pronunciado crecimiento de la deuda externa, alza en la presión inflacionaria y sobredimensionamiento del sector público (con similar expansión de la corrupción) que se volverían persistentes para administraciones subsecuentes. El estancamiento económico y ausencia de reforma durante los gobiernos de Luis Herrera Campins (1979-1984) y Jaime Lusinchi (1984-1989) motivaría a la controversial ejecución de un programa de ajuste ortodoxo durante el segundo gobierno de CAP (1989-1993) apoyado por el FMI. 

¿Por qué no tomé las medidas? Ésa es una buena pregunta. Pues sencillamente porque no estaba de acuerdo con ellas y porque no era el momento histórico oportuno ni era propicio a que se tomasen medidas de ajuste que requerían de un gran respaldo político que no era dable obtener en la circunstancia electoral…

– Jaime Lusinchi, mayo 1989

El “gran viraje” de CAP II para estabilizar la economía venezolana, especialmente el ajustes a los subsidios al combustible, fue políticamente rechazado y acompañado de disturbios sociales grabados en la memoria colectiva como el Caracazo. Aunque el programa mostraba indicios de éxito en revertir el curso recesivo venezolano, esto sería insuficiente para salvar las fortunas políticas de Pérez. Al momento de la prematura culminación de su segunda presidencia, el producto per cápita era un 9,5% menor que al inicio del episodio populista 2 décadas antes. El gobierno posterior de Rafael Caldera (1994-1999) trataría de continuar el curso de estabilización económica, pero sin mucho éxito en revertir el descontento ciudadano siguiendo los choques de la crisis de deuda asiática de 1997.

Después del “Caracazo” el tema de ajustes de subsidios pasaría a ser tabú en el ideario político Venezolano.. Fotografía del Centro Nacional de la Historia

Para finales de la década de los años 90, la “brecha de frustración”, especialmente comparada con la nostalgia por la “prosperidad” de la década de los años 70, fue lo bastante grande como para catapultar a Hugo Chávez a la presidencia y dar inicio al episodio populista más reciente en Venezuela.

En esta primera fase del populismo bolivariano, ocurrida entre 1998 y 2001, se sientan las bases institucionales de la política económica posterior. Se destacan la elección de una nueva constitución en 1999, reformas a la administración pública en 2000 y el decreto de 49 leyes en materia económica vía Ley Habilitante en 2001. El PIB había crecido solo un 0,8% desde el inicio del episodio populista, mientras que el PIB per cápita cayó un 6,0% en el mismo periodo.    

Estamos entrando en la década de plata, del 2001 al 2010. Para luego entrar del 2010 al 2021 en la década de oro. Venezuela va a ser un pequeño gran país. Seguro. Escríbanlo […] Este año 2001, pues va a ser el año de la consolidación socioeconómica de la Revolución Bolivariana…

– Hugo Chávez, enero 2001. Aló Presidente Nº 57.

La segunda fase o el apogeo del episodio comprendería desde 2004 hasta 2010. Después de surfear la inestabilidad política y económica de la huelga petrolera y del golpe de Estado del periodo 2002-2003, el gobierno empieza a expandir su intervención de la economía sustentado en un aumento significativo de los ingresos externos a causa del crecimiento del petróleo venezolano, que pasó de 22,20 dólares por barril en 2002 a 72,69 dólares en 2010. Entre 2004 y 2005, se modifica la Ley del Banco Central de Venezuela (BCV), se crea el Fondo Nacional para el Desarrollo Nacional (FONDEN) y se celebran los acuerdos de ALBA y PETROCARIBE a efectos de internacionalizar el populismo venezolano. Entre 2007 y 2010, se intensifica la oleada de expropiaciones y nacionalizaciones, mientras que las importaciones y la deuda externa crecieron. Pese al choque externo de la crisis financiera internacional de 2008-2009, el PIB y PIB per cápita culminaron esta fase en un 32,7% y 7,6% por encima de los niveles correspondientes al inicio del episodio.

¿Ustedes se acuerdan del millardito, y cómo se burlaron algunos del millardito que pedía Chávez? Bueno, ese millardito ya va por, ¿cuánto, Giordani?, anoche estábamos viendo, como 60 millarditos.

– Hugo Chávez, enero 2012. Haciendo referencia a cuando le solicitó “un millardito” de dólares al BCV en 2003.

La tercera fase puede ubicarse a partir de mediados de 2011, cuando la presión inflacionaria motiva la promulgación de la Ley de Costos y Precios Justos, seguida por la ley de control de arrendamiento de viviendas. Pese a un precio promedio de 103,5 dólares para 2012, la pérdida de dinamismo económico es compensada con incrementos significativos de endeudamiento para fortalecer el consumo de cara a comicios electorales. Los cuellos de botella se manifiestan en plenitud en 2013 con desabastecimiento y estancamiento económico, pese a los altos precios del petróleo. El impulso fiscal hizo que el PIB per cápita creciera a un 14,9% desde 1998, última vez que registraría una variación positiva.

Ciertamente que la inflación de alimentos es alta. Sí. Ciertamente. Ahora, ustedes deben saber que el Estado y el Gobierno, entre otras tantas iniciativas para paliar esa herencia que nos dejaron, y que venía de cien por ciento y más en algunos casos, y que se metió hasta las estructuras, como una enfermedad cuando llega a los huesos […] Así ese problema de la inflación eso viene desde los huesos. Llegó a los huesos. Se convirtió en estructural. 

– Hugo Chávez, enero 2012.

A partir de 2014, Venezuela entró en la cuarta fase del ciclo populista, correspondiente a una de las crisis económicas más severas en la historia reciente del hemisferio occidental. El desplome de tanto la actividad económica como de las importaciones se tradujeron en seis años, entrando en su séptimo, de recesión y colapso del consumo. La caída de los ingresos externos, a causa del desplome de precios y producción petrolera, conllevaron al impago de deuda internacional desde 2017 y que el Ejecutivo monetizara mucho más su déficit fiscal, desatando un episodio hiperinflacionario que no ha concluido. 

Tenemos que tomar, fíjense ustedes, en la carrera loca entre el trabajo, el salario y el capital; nosotros tuvimos que ir a la emisión de dinero para poder respaldar las misiones socialistas, la construcción de viviendas, para poder respaldar el sistema de bonos, de los carnets de la patria, para poder respaldar los aumentos bimensuales de salario…

– Nicolás Maduro, 2018.

El empobrecimiento generalizado y la caída de los estándares de vida producto de la erosión del ingreso y colapso de la provisión de servicios públicos deja a la población en una situación mucho más vulnerable que en 1998. Al cierre del 2019, el producto real había caído un 54,3% respecto al inicio del episodio populista, y el producto per cápita un 58,2% en el mismo periodo. 

Al contrastar los postulados establecidos por el exministro Giordani con sus resultados efectivos, el episodio populista bolivariano puede reducirse, en términos metafóricos, a una prolongada orgía de consumo mucho más grande que la capacidad económica de sostenerla. La insistencia en mantener tal esquema resultó en la desaparición de más de la mitad de la economía que existía en 1998, llevándose consigo todas las percibidas ganancias en los 21 años de interino.

Líderes en la carrera hacia el fondo

El episodio populista venezolano llama la atención dentro de la muestra regional por su inusual longitud y la magnitud de su, todavía inconclusa, caída en indicadores de desempeño económico. Esto es más evidente cuando se compara con otros casos emblemáticos de populismo en la región.

Para esta comparación contrastaremos el episodio venezolano (1998-presente) con el gobierno de Salvador Allende en Chile (1970-1973), Alan García en Perú (1985-1990), y los gobiernos kirchneristas en Argentina (2003-2015). Para armonizar sus duraciones estableceremos como momento “t” el año en que empieza el episodio populista y cada año subsecuente es reconocido como “t+1”, “t+2”, etc. De esta forma podemos colocar a todos los episodios en el mismo plano sin que importe el hecho que ocurrieron en momentos diferentes del siglo XX-XXI. Hacemos la salvedad de que varias de las cifras presentadas, especialmente en el caso de Venezuela, son estimaciones construidas en entornos de opacidad, inconsistencia y hasta inexistencia de datos económicos oficiales, con limitaciones logísticas y técnicas para calcularlos en primer lugar.

Empezando por el crecimiento económico, resumido en la variación interanual del PIB, todos los episodios populistas registraron expansiones seguidas por pronunciadas caídas. Chile y Perú vieron sus periodos populistas terminar con contracciones interanuales del 5,6% y 5,1% respectivamente. Argentina estuvo alternando entre crecimiento y recesión en los últimos 4 años del caso kirchnerista. Venezuela, por su parte, inició con un quinquenio errático, para luego experimentar crecimiento casi continuo entre su sexto y décimo quinto año del episodio populista, con una interrupción en su undécimo y duodécimo año correspondiente a la recesión post crisis financiera internacional en 2009-2010. Sin embargo, a partir de 2014, Venezuela está inmersa en una prolongada recesión, la misma acumulando una caída del 69,1% en el periodo 2013-2019 y sin señales de revertirse en 2020.

La expansión fiscal es común en episodios populistas y los gobiernos tienden a impulsar programas con gastos mucho más amplios que sus capacidades de financiarlos, sin mucha preocupación por los efectos que éstos puedan traer sobre los precios. Una visión elegantemente resumida por uno de los asesores económicos del primer gobierno de Alan García, Daniel Carbonetto (1987):

Es necesario gastar, incluso a costa del déficit fiscal, porque, si este déficit transfiere recursos públicos para incrementar el consumo de los más pobres, ellos demandarán más bienes y esto traerá una reducción de costos por unidad; entonces el déficit no es inflacionario, al contrario.

Para nuestra muestra, los cuatro casos seleccionados pasaron la mayoría de sus periodos con déficits fiscales crónicos. El déficit fiscal como porcentaje del PIB fue más pronunciado en Chile con un 24,6% en el último año del gobierno de Allende. Venezuela, por su parte, tuvo el segundo déficit más grande con un 22,6% en 2014, su décimo sexto en el episodio populista y el primero de su larga recesión.

Una vez que son agotadas las fuentes tradicionales de financiamiento, los gobiernos están tentados a acudir a la emisión monetaria para cubrir el déficit fiscal. De esta forma los movimientos en agregados monetarios se vuelven reflejo de monetización del gasto público. Éstos pueden ser lo suficientemente súbitas y elevadas como para justificar una visualización en escala logarítmica, donde las marcas en el eje vertical crecen por órdenes de magnitudes, o factores, en vez de cantidades fijas encontradas en la escala lineal más usual.

Chile y Perú tuvieron aceleración considerable en la emisión de dinero poco después de iniciarse el periodo populista, alcanzando tasas interanuales del 365% y 568%, respectivamente, en su tercer año. En Perú este ritmo de crecimiento monetario llegaría al 7.782% para el final del gobierno de Alan García. Por su parte, Argentina y Venezuela mantuvieron tasas de crecimiento monetario promedio del 18% y 20%, respectivamente, durante la primera década de sus respectivos episodios populistas. Para estos dos, el boom del precio de materias primas durante la década entre 2000 y 2014 permitió mantener altos niveles de gastos sin que se tradujera en crecimiento exponencial de la base monetaria. Sin embargo, Venezuela vería una aceleración considerable en su emisión monetaria a partir de 2014, llegando a un máximo interanual del 43.939% en 2018.

Presiones inflacionarias causadas por aumentos considerables en la oferta de dinero es uno de los principios más elementales en lecciones introductorias de macroeconomía. Pero estas lecciones tienden a ser ignoradas, o abiertamente rechazadas, por académicos afines y diseñadores de políticas públicas de gobiernos populistas. Para el caso venezolano, esta postura es ejemplificada en trabajos como el de José Gregorio Piña Torres y Luis Salas Rodríguez (2015):

Éramos de los poquitos, para no decir los únicos, que desde las filas del chavismo no oficial y desde la izquierda argumentamos que estábamos atravesando una guerra económica y no un “fracaso de modelo”. Luego de ese día cuadramos una entrevista que salió publicada a finales de 2013 en el segundo número de La Gaceta Económica de la Universidad Bolivariana de Venezuela bajo el título ‘Las falacias económicas de la oposición’.

Una de esas falacias era justamente la que aquí nos compete: que establece una correlación directa y causal entre el aumento de la liquidez monetaria y de la inflación, es decir, el razonamiento convencional y ya prácticamente de sentido común que reza algo así como ‘dime cuánta emisión tienes y te diré cuánta inflación tendrás’… 

Aunque Salas se desempeñó como Ministro de Economía por sólo 40 días antes de ser destituido en 2016, su postura siguió siendo reflejada por la política monetaria del BCV. Los resultados no fueron muy disímiles a otros episodios de populismo clásico y Venezuela vio un aumento de precios coincidente en la dirección del crecimiento de sus agregados monetarios. Mientras Chile y Perú registraron picos inflacionarios del 508% y 7.482%, Venezuela –con una larga trayectoria de inflación persistentemente alta incluso comparada con estándares regionales– entró formalmente en hiperinflación a finales de su décimo noveno año de populismo bolivariano y alcanzó su pico en 2018, cuando la inflación interanual se encontró dentro de un rango comprendido entre 130.060%, según cifras del BCV, y 1.698.514%, según cifras de la Asamblea Nacional. Independientemente del límite superior o inferior, Venezuela obtuvo en 2018 la distinción de registrar la inflación interanual más alta de la historia moderna de América Latina.

Un hábito difícil de romper

Los episodios populistas en América Latina han sido casi universalmente nocivos para la salud económica e institucional de los países en los que tuvieron lugar. Sus resultados pasan por el espectro de inestabilidad prolongada (Ecuador y Argentina), crisis aguda (Chile y Perú) y catástrofe humanitaria (Venezuela). Dado su efecto devastador, a veces traumático, es naturalmente intuitivo pensar que las sociedades que deben recomponerse ex-post un episodio populista incorporarán a sus expectativas las desventajas de seguir programas similares y aplicarán correctivos para evitar que ese tipo de desenlaces se vuelvan recurrentes.

Pero el cierre de un episodio populista no necesariamente implica que no puede estar seguido por el inicio de otro. De hecho, una mirada cuidadosa a las etapas de Dornbusch y Edwards resaltará que la última fase tiende a presentar condiciones, al menos conceptualmente hablando, muy similares a las que motivaron el surgimiento del populismo en primer lugar: la caída de las condiciones de vida, sumada a inadecuados planes de estabilización, pueden ampliar la brecha de frustración hasta el punto en el que las expectativas, y los deseos de las sociedades, corresponden a volver a “los buenos tiempos” del episodio populista -incluso cuando en esa etapa de prosperidad ilusoria se desencadenaron las fuerzas que resultaron en la subsecuente debacle-. 

Si los ciudadanos y votantes poseen lo que Drometer (2006) denomina descuentos hiperbólicos, o la preferencia por pequeñas recompensas en el corto plazo sobre grandes beneficios en el largo plazo, existen altos riesgos de que una nación sabotee su propio programa de recuperación, o su senda de desarrollo futuro, si el entorno político es lo bastante incierto y se desborda la impaciencia respecto a cerrar la brecha de frustración.

Los disturbios a lo largo de América para finales de 2019 dan evidencia de que la brecha de frustración en el continente es amplia y sensible. Después de un periodo de crecimiento acelerado durante la primera década del siglo XXI, gracias a altos precios de materias primas, la región se estancó en un ritmo de crecimiento mediocre, catalogado por algunos analistas como otra década perdida. En una variante de la Paradoja de Tocqueville, las expectativas y frustraciones en la región crecieron más rápido que las mejoras de bienestar, y siguieron creciendo mientras esas mejoras se desaceleraron, haciéndose, eventualmente, esas insuficiencias más fáciles de notar.

Las dificultades que enfrentaron (y enfrentan) los gobiernos de Mauricio Macri (2015-2019) en Argentina, Lenin Moreno (2017-presente) en Ecuador, Sebastián Piñera (2018-presente) en Chile, entre otros, dan cuenta de los grandes desafíos de política para ejecutar un plan de reorientación económica, a la vez que se trata de satisfacer las necesidades de una sociedad que aspira a estándares de vida más altos de los que la capacidad productiva de esos países puede proveer en el corto plazo. 

Cómo se desenvolverá la región en el futuro inmediato todavía está por verse. México y Brasil tienen nuevas administraciones electas sobre plataformas populistas, a extremos opuestos del espectro político y vinculadas por la similar incompetencia con la que las administraciones de Andrés Manuel López Obrador y Jair Bolsonaro respondieron a la pandemia del COVID-19. En Argentina, donde el populismo parece un pasatiempo nacional, ya hay ecos de déjà vu que contrastan con el limitado rango de maniobra fiscal al que se enfrenta la nueva administración del presidente Alberto Fernández. En Perú, Chile y Colombia, las amenazas populistas no son necesariamente inminentes, pero la inquietud de sus ciudadanos motivan debates profundos sobre correcciones en sus modelos de desarrollo.

Recientemente, Edwards acotó que en Chile probablemente habrá un vuelco hacia un modelo más inclusivo, similar al Estado de bienestar nórdico, en rechazo a la persistente desigualdad socioeconómica; es esperable que apreciaciones similares se extiendan en demás países de la región. Sin embargo, como detalló el ex ministro danés Lars Lokke Rasmussen en 2015: el afamado sistema de bienestar nórdico en salud, educación y servicios públicos se edifica sobre economías de mercado libres, competitivas, flexibles y dinámicas, donde la administración pública debe mantenerse eficaz. Condiciones aún lejanas para muchas economías latinoamericanas.

Inevitablemente, los países latinoamericanos deberán enfrentar el desafío que, para emular el modelo nórdico, australiano o neozelandés, requieren de reformas e inversiones sustanciales en diversificación económica, transparencia institucional, competitividad industrial, eficiencia regulatoria, flexibilidad laboral, calidad educativa, desarrollo infraestructural, sostenibilidad de política social, entre otros. Lamentablemente, en muchos casos tales reformas son percibidas como impopulares, y postergadas ad-infinitum cuando sus beneficios materiales y políticos no son inmediatos.

Esto significa que la efectiva superación de las frustraciones ciudadanas pasa necesariamente por trascender la electoralmente atractiva, aunque prácticamente inalcanzable, promesa populista en la región: la que dice que los países pueden rápidamente obtener niveles de consumo estadounidense, un sistema de seguridad social europeo y tasas de crecimiento de tigres asiáticos, todo sin corregir por las limitantes de la (im)productividad latinoamericana.

En otras palabras, superar el populismo implica concebir el desarrollo socioeconómico como un proceso nacional, técnicamente demandante y complejo, con horizontes temporales mucho más amplios que los periodos políticos de administraciones particulares y que necesita acuerdos ciudadanos con amplio respaldo.

El populismo tiende a plantear promesas electoralmente atractivas pero prácticamente inalcanzables. Fotografía de Federico PARRA | AFP

Volviendo al punto de inicio

En el caso venezolano, la combinación de un marco institucional que favorece el clientelismo fiscal, a través del alto grado de discrecionalidad política en manejo de recursos petroleros, y la aguda volatilidad con la que históricamente ocurrieron las oleadas de auge y caída económicas configuran un conjunto de expectativas, tanto en la sociedad como en la clase política, que son terreno fértil para el surgimiento y persistencia del populismo.

La concepción económica reinante en las esferas políticas y empresariales es la de un Estado mágico, casi todopoderoso, cuyos vastos recursos fiscales los convierten en un actor principal con amplio alcance e intervención sobre todos los aspectos de la vida económica nacional. La promesa de acceso a divisas baratas, créditos abundantes, impuestos bajos y protección de competencia extranjera sumados a instrumentos regulatorios y fiscales desde el Ejecutivo dan origen a una amplia gama de distorsiones e incentivos que orientan las prioridades del sector privado y la sociedad civil hacia la captación de rentas gubernamentales. La renta petrolera se vuelve el epicentro de la teoría de crecimiento económico por encima de la productividad en lo que el economista Asdrúbal Baptista catalogó de una “calle ciega”.

El resultado es un arreglo institucional donde la irresponsabilidad fiscal no sólo es políticamente rentable, sino una de las formas más electoralmente viables y atractivas de hacer política. Durante la segunda mitad del siglo XX, Venezuela vio una gama de plataformas presidenciales “faraónicas” edificadas alrededor de las promesas asociadas al manejo discrecional de la renta petrolera, cosa que fue llevada a su reductio ad-absurdum durante el gobierno del presidente Hugo Chávez. 

Después de suficientes ciclos electorales bajo esa inercia clientelar, el legado remanente es una dinámica política perversa, descrita en 2014 por Raúl Gallegos como una en la que la “dependencia económica del Estado se vuelve una forma de vida más aceptable, incluso deseable” para varios segmentos de la población. Además del inconveniente adicional de que el paradigma populista es pocas veces cuestionado y los malos resultados de la política pública son atribuidos a la incompetencia administrativa sin considerar deficiencias inherentes de diseño o viabilidad financiera.

Esta evolución maladaptativa del sistema de cohesión social en Venezuela lo vuelve muy sensible, y vulnerable, a caídas pronunciadas en el flujo de divisas que percibe el Estado, dejando sin mucho rango de maniobra a un sistema productivo nacional muy poco competitivo cuando éste debe valerse por su cuenta. Eventualmente, ante el colapso del sistema económico venezolano, grandes segmentos de la sociedad civil quedan sin rumbo, a la deriva, cuando la economía es reducida a lo que el periodista Matt O’Brien calificó de “un negocio petrolero mal administrado, que no es suficiente para subsidiar todo lo demás”.

Incluso, ante este escenario tan adverso, los malos hábitos en el manejo de política económica son difíciles de erradicar. La insistencia en que el Estado puede simplemente decretar resultados económicamente favorables, sin contar con recursos para ello, permaneció por mucho tiempo como la lógica motivacional de muchas respuestas para atender la crisis. Posturas y propuestas, entre las cuales destacan mantener controles de precios, aumentar e indexar salarios sin consideración por productividad, ambivalencia respecto al ajuste del subsidio a la gasolina, son algunas de las muestras, a lo largo de todo el espectro político, del obstinado apego por instrumentos económicos con amplia evidencia histórica de ser ineficientes.

Dándoles el beneficio de la duda a los promotores de tales medidas, son vastas las presiones políticas por ofrecer soluciones rápidas para atender con urgencia las necesidades de una población afligida por siete años de recesión. Sin embargo, contener el impulso de articular iniciativas catalogables de “incompetencia bien-intencionada”, por políticamente rentables que parezcan, es uno de los retos más grandes para configurar una visión económica pospopulista.

En ese sentido, propuestas como Plan País tratan de armonizar respuestas tecnocráticas de recuperación con los retos de economía política inherentes a planes de tal envergadura, alrededor de consensos que tratan de  regresarles a las finanzas públicas un módico de sensatez. Pese a que las premisas operativas sobre las que descansa el Plan País en su configuración actual, especialmente aquéllas correspondientes a la reinstitucionalización de la administración pública, lucen distantes de materializarse en el corto plazo, como ejercicio en diseño de políticas públicas trata de atender algunas de las incógnitas con las que deberá lidiar cualquier intento de reforma: ¿cómo atender una emergencia humanitaria profunda?, ¿cómo recuperar bienestar a largo plazo de forma sostenible?, ¿cómo evitar repetir los errores del pasado?, ¿cómo navegar entre grupos de interés en contraposición? y ¿cómo hacerlo políticamente viable para que no sea abandonado a medio camino?

Más allá de los detalles puntuales de las políticas propuestas, cualquier programa de recuperación económica enfrentará in situ la célebre máxima que el autor Andy Weir plasmó en su novela The Martian: “Ningún plan sobrevive primer contacto con implementación”, enfrentándose a las presiones emanadas de la brecha de frustración de una población con justificadas ansias de mejorar su calidad de vidas en un panorama muy complejo.

Eventualmente, se harán evidente las dificultades prácticas de recomponer una nación estructuralmente diferente al momento en que empezó la crisis. Se tendrá que lidiar con restricciones relacionadas a la cantidad de recursos que se pueden procurar, la velocidad de reacción de una economía paupérrimamente improductiva, las condiciones políticas reinantes al momento y la (des)coordinación de actores estatales y de la sociedad civil disminuidos por años de crisis. Por supuesto, todas estas iniciativas corren el riesgo de quedar atrapadas en el plano de lo meramente hipotético mientras correcciones sustanciales en la dirección política nacional sigan siendo elusivas.

El ciclo aún no termina

Desde principios del 2019, el Gobierno venezolano intensificó un programa de ajuste económico desordenado, con una incipiente disciplina fiscal y liberalización de facto de algunos nichos comerciales en aras de desacelerar el alza de precios, a costa de una recesión más profunda causada por una agresiva inhibición de demanda. Todavía muy lejos de constituir una recuperación económica, la estrategia gubernamental parecía una amalgamación entre la Nueva Política Económica (NEP) de Lenin en la década de 1920 y una perestroika (reestructuración) de Gorbachev sin el glasnost (transparencia). En esencia, concesiones pragmáticas a la iniciativa privada ante restricción financiera, pero dejando intacto todo el marco interventor y populista para su uso en el futuro de ser necesario, lo cual se hizo evidente con la intensificación de controles de precios, fiscalizaciones e intervenciones como respuesta a la pandemia del COVID-19 en abril de 2020.

El status quo reinante, entonces, se vuelve una especie de limbo híbrido de la quinta fase del modelo de Dornbusch y Edwards, en la que el gobierno populista realiza algunas reformas a efectos con tal de sobrevivir, pero sin dar resolución a la, todavía inconclusa, crisis de la cuarta fase. Nada más ilustrativo de esta dualidad que la ironía poética del gobierno bolivariano incurriendo en los “pecados capitales” de su propio mito fundacional al solicitar apoyo del FMI y aumentar el precio de la gasolina; a la vez que se prepara para extender su control de lo que queda de las instituciones políticas del país. En resumen, el “programa de ajuste” del Ejecutivo está mucho más enfocado en mantener estabilidad de la coalición gobernante que en recuperar la calidad de vida de la ciudadanía, siendo esta última una consideración incidental.

La dinámica cíclica de estos episodios populistas y las motivaciones que les dan origen son elegantemente ilustradas por el historiador Tomás Straka, quien analiza cómo los venezolanos “eligieron a Chávez tratando de hallar al Carlos Andrés Pérez que en el Pérez de los noventa no consiguieron”, retratando la esencia de una brecha de frustración insaciable en la forma que “el chavismo fue una venganza de los años setenta a las políticas de reforma de los noventa”. Dos décadas después, esas mismas aspiraciones siguen vigentes, volatilizadas por oleadas en que las ansias de cambio se sobredimensionan para luego verse frustradas, mientras el deterioro del tejido social venezolano sigue su doloroso desgarramiento.

En el plano económico, los deseos de revertir la depresión más larga de la historia moderna venezolana pueden seguir alimentando una distorsionada nostalgia por una prosperidad que nunca fue; donde las fantasías idílicas de una “Venezuela posible” chocan con la dura realidad de una “Venezuela probable” que se volvió estructuralmente pobre y permanecerá así por mucho tiempo. Bajo esa óptica, no sería una sorpresa si, de terminar, el episodio populista bolivariano no fuese el último en Venezuela, con poca evidencia de que se haya aprendido mucho en el camino de grandes esperanzas y mayores decepciones.


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