Casos de estudio

¿Cómo Perú recuperó su sistema eléctrico?

por José María de Viana

30/05/2018

Continuamos con la serie “Casos de estudio“, una iniciativa de la Asociación Venezolana de Ejecutivos, el IESA y Prodavinci para analizar y divulgar cómo otros países solucionaron problemas de interés público.

 

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La luz que se apagó

Cuatro generales y un vicealmirante

En septiembre de 1972, la Junta Militar de Gobierno de Perú, presidida por Juan Velasco Alvarado, apela a un decreto ley que terminará destruyendo la industria eléctrica de Perú.

Este documento es de gran valor porque destaca las tres políticas públicas responsables de la destrucción de los servicios públicos de muchos países:

a.- Se reserva al Estado todas las actividades de la industria eléctrica y en todas sus etapas.

En consecuencia, se procedió a la expropiación de todas las empresas privadas de Perú que se encargaran de la generación y distribución eléctrica, algunas incluso con más de ochenta años de historia.

b.-Se crea Electroperú como monopolio público nacional que asume y realiza todas las funciones de la industria, desde la planeación y construcción hasta la operación, mantenimiento y comercialización.

Todas las empresas regionales y locales, aún aquellas de propiedad pública, fueron adquiridas por Electroperú.

c.- Finalmente, se sanciona el carácter político de las tarifas eléctricas. Se instruye la implantación de una “tarifa unificada nacional” que, para ser modificada en el tiempo, requerirá la aprobación del Consejo de Ministros.

Así, el precio de la electricidad -el cual debe pagar los costos económicos de la industria y es indispensable para su salud operativa- se convierte en un instrumento político para conseguir simpatías y respaldos a corto plazo.

 

Cada una de estas políticas, por separado, tiene resultados negativos en cualquier industria, pero el efecto de las tres en conjunto ha sido, en cualquier tiempo y lugar, una condena segura a la ruina.

El desarrollo de las malas prácticas

Políticas públicas equivocadas inducen el desarrollo de prácticas gerenciales contrarias a la salud de las empresas de servicios públicos. Estas prácticas doblegan y terminan por vencer la virtud empresarial o los talentos individuales de gerentes y trabajadores.

Al excluir al sector privado del servicio eléctrico de Perú, Electroperú se convirtió en una empresa del gobierno de turno, cuya gerencia respondía mejor a la obediencia política que al talento empresarial. La nómina de trabajadores se multiplicó y, al no poder remunerar de manera competitiva a los cuadros profesionales, perdieron su capacidad técnica para resolver problemas.

El monopolio estatal propició la construcción de las grandes obras de generación o trasmisión a través de contratos llave en mano, otorgados por asignación directa y justificados por la existencia de algún empréstito internacional. Al impedir la competencia de precios y calidad, la eficiencia del gasto público se redujo y los casos de corrupción administrativa se multiplicaron.

Las tarifas del servicio eléctrico nunca reflejaron los costos de la industria, más bien los deseos políticos de controlar la inflación y lograr el respaldo público quebraron a Electroperú en el intento.

Las tarifas permanecieron congeladas durante años, mientras que la inflación persistente reducía el valor de los ingresos, generando pérdidas operativas que provocaron la parálisis de la industria. Inversiones fundamentales en generación y trasmisión se postergaron y la capacidad de reparar y mantener el sistema en operación se hizo cada día más deficiente.

Al final de esta época de monopolio del Estado, más del 60% de los hogares de Perú no contaban con el servicio de energía eléctrica.

Luego de diez y ocho años de horror

Al finalizar la década de los ochenta, todo Perú sufría de las terribles carencias del sistema eléctrico. Apagones frecuentes y prolongados dejaban a ciudades enteras a oscuras.

La industria y el comercio sufrían pérdidas importantes y se vieron obligados a utilizar miles de pequeñas plantas generadoras de alto costo y muy baja eficiencia.

Surgieron grupos guerrilleros que, ante la debilidad del sistema eléctrico, lo convirtieron en un objetivo de la subversión. Las torres de alta tensión eran derribadas por los irregulares y esto provocaba interrupciones del servicio que afectaban a las principales ciudades de Perú. Estos hechos fueron más graves debido a los reducidos niveles de reservas y confiabilidad del sistema por aquellos días.

La crisis económica, social y política se expresa en julio de 1990, con la elección de Alberto Fujimori, candidato de un movimiento político improvisado, denominado Cambio 90, que derrotó a los partidos políticos tradicionales de Perú. En julio de 1990, Fujimori asume la presidencia de Perú.

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La reforma

El nuevo gobierno está obligado a restablecer la paz en Perú y para lograrlo debe controlar la subversión, impulsar el crecimiento económico y desarrollar los servicios públicos en cobertura y calidad.

El servicio eléctrico por aquellos días era una carga económica para el Estado, una restricción de crecimiento para la industria y el comercio y, además, una causa de agitación política importante.

Reformar esta industria era para el nuevo gobierno un asunto de gobernabilidad, es decir, de sobrevivencia.

Comprendiendo que se iniciaba un proceso largo y complejo de transformación, el Gobierno adoptó tempranas medidas para mejorar la situación operativa de las empresas y corregir malas prácticas administrativas. Merece destacarse una ajuste significativo de las tarifas eléctricas para acercarlas a los costos reales del servicio.

El remedio

Desde 1982, cuando Chile, como país pionero en este proceso, impulsa la reforma exitosa de su propia industria eléctrica, distintos países persiguen transformar sus sistemas de energía eléctrica operados tradicionalmente como monopolios verticales, de propiedad pública en industrias de mayor eficiencia económica.

La reforma consiste en tres componentes principales:

1. La separación de los procesos de generación, interconexión y distribución en empresas diferentes.

2. El establecimiento del sistema de precios en cada etapa del proceso que respondan a costos económicos eficientes.

3. La creación de un órgano regulador independiente que coordina la operación del sistema, establece el sistema de precios y tarifas y supervisa la calidad del servicio.

El gobierno de Fujimori inicia la reforma de su industria eléctrica en medio de una severa crisis económica y política.

Construcción del nuevo marco legal

El profundo atraso tecnológico de la industria y su severa descapitalización económica y gerencial indicaban la necesidad de invitar a participar en el proceso de reforma del sector a operadores internacionales expertos en las mejores prácticas de la industria y con solvencia económica para invertir capitales en la industria.

Para lograr ese objetivo debía crearse el marco regulatorio que permitiera evolucionar de un sistema estatal monopólico atrasado y arruinado a una diversidad de empresas privadas de excelencia provenientes de distintos países y en competencia.

Merece destacarse tres instrumentos legales: la Ley de Promoción de la Inversión Privada, la Ley de Concesiones Eléctricas y la Ley Antimonopolio.

La Ley de Promoción de la Inversión Privada autoriza la participación de la iniciativa privada, de Perú y foránea, en cualquier industria de interés nacional, en especial en aquéllas que habían sido reservadas exclusivamente al Estado. Además, autoriza a proveer las garantías necesarias que permitan desarrollar la confianza de los inversores privados.

La Ley de Concesiones Eléctricas, promulgada en noviembre de 1992, ordena la separación de las empresas públicas verticalmente monopólicas en empresas de generación, transmisión y distribución; define las tarifas de cada etapa del proceso, calculadas a partir de la recuperación total de los costos económicos eficientes; crea un mercado en competencia para los consumidores de una capacidad mayor a un megavatio, y desarrolla el papel de los órganos de regulación.

La separación vertical y horizontal, ordenada por la ley, generó 15 empresas de producción, 2 de trasmisión y otras 15 de distribución, todas ellas de capital público en un inicio.

La Ley Antimonopolio establece la máxima participación permitida en cualquier etapa del servicio con el objetivo de garantizar la competencia en todas las etapas al impedir el poder de dominio en ninguna etapa del proceso.

La ejecución

Luego de concluido el marco regulatorio, se inició el proceso de invitación de operadores de clase mundial, con recursos económicos para la adquisición del 60% de las acciones de las distintas empresas de generación y distribución.

El 60% de las acciones eran suficientes para ejercer el control operativo de la empresa, otro 19% fue ofrecido a los trabajadores de cada empresa y el Estado se reservó el 30% restante para venderlo posteriormente en el mercado.

El proceso inicia en 1994 y continúa hasta 1999.

En total, 10 empresas de generación y 4 empresas de distribución pasan al control de inversionistas privados de 7 países distintos.

La interconexión demora algo más hasta que los sistemas del norte y sur del país se integran al construirse ramales nuevos. En 2002, se venden las acciones de la principal red de trasmisión de Perú a ISA, empresa multilatina de capital mixto colombiano.

El Estado peruano permanece en control de 5 empresas de generación y 11 empresas de distribución que compiten en el mercado con las mismas condiciones de sus pares de carácter privado.

Luego del año 2002, no han ocurrido nuevos procesos de transferencia al sector privado. El Estado mantiene empresas que generan el 25% de la energía generada, no controla ningún ramal de transmisión y distribuye electricidad al 56% de los clientes finales.

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El regreso de la luz

Han pasado 25 años desde el inicio de la reforma, el sistema eléctrico de Perú es un sistema robusto que ofrece un servicio de calidad a precios competitivo con otros países de la región y que genera valor económico y seguridad a sus clientes.

La cobertura eléctrica pasó del 40% al 95%; la productividad por trabajador pasó de 415 empleados por suscriptor a 1.210 empleados por suscriptos; y las pérdidas por distribución pasaron de más del 20% hasta un 7%.

En lo último años, las inversiones del sector han alcanzado más de 2.500 millones de US$ por año.

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La luz trajo el gas

Perú generaba electricidad principalmente de fuentes hidroeléctricas, pero la planificación del sistema indicó la necesidad de añadir máquinas termoeléctricas para abastecer el crecimiento de la demanda y añadir seguridad al sistema mediante máquinas en reserva.

La producción petrolera de Perú venía en declive y el incremento de la necesidad de combustibles para la expansión del parque térmico se haría aumentando la importación.

Las reservas probadas de gas de Perú se encuentran ubicadas en la selva Amazónica. Su explotación requería inversiones importantes, incluyendo un gasoducto de más de 700 km y restricciones ambientales estrictas para la puesta en producción del campo.

La industria eléctrica resultó ser el cliente interno más importante para justificar la enorme inversión internacional requerida.

Hoy en día, la mitad de la energía eléctrica consumida en Perú se produce en plantas térmicas alimentadas totalmente por el gas producido en Camisea a partir del año 2004.

Además, el gas de Camisea se distribuye en Lima de forma masiva y se exporta en volúmenes importantes a México.

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La luz devolvió la paz

Los servicios públicos de calidad son fundamentales para la gobernabilidad de un país y su progreso económico.

El mal servicio eléctrico de Perú llegó a ser motivo y causa del malestar colectivo de toda una nación y se convirtió en el lado débil de la seguridad nacional frente al terrorismo.

Las políticas públicas adecuadas convirtieron un problema en parte importante de la solución: un servicio eléctrico de calidad no es sólo componente principal del bienestar de los ciudadanos, sino también un motor fundamental del progreso económico.

La luz de calidad es símbolo de paz.


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