Registro unificado de las organizaciones sociales: ¿dislate o desafuero?

Este artículo contiene una actualización en la que se evalúa la providencia administrativa N° 002-2021, de la ONCDOFT (Gaceta Oficial N° 42.118, del 3 de mayo de 2021) que modifica varios aspectos de la providencia N° 001-2021, originalmente examinada.

1. Una polémica providencia administrativa

En fecha 30 de marzo de 2021 fue publicada en Gaceta Oficial la Providencia administrativa 001-2021 de la Oficina Nacional contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo (ONCDOFT). Esta providencia pretende crear un registro unificado ante dicha Oficina, al cual quedarían sometidas prácticamente todas las sociedades mercantiles, asociaciones civiles u otras organizaciones sociales sin fines de lucro que puedan considerarse “sujetos obligados”, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo (LOCDOFT). A primera vista pudiera creerse que la noción de sujetos obligados implica un acotamiento del ámbito de aplicación de la providencia, pero es aquí donde comienzan los problemas.   

La LOCDOFT fue dictada en el 2012, en medio de grandes críticas relacionadas con la vaguedad de muchos de sus conceptos y el uso que podía hacerse de ellos para perseguir a defensores de derechos humanos y obstaculizar el trabajo de las organizaciones no gubernamentales (ONG), así como para cercenar el derecho de manifestación. Estos temores se confirmarían y se ha perseguido a varios dirigentes sociales e integrantes de ONG por la participación en actos de protesta pacífica u otras acciones similares. La Relatora especial de las Naciones Unidas sobre la situación de defensores de derechos humanos denunció en su momento el uso que se estaba haciendo de las disposiciones de esa ley para afectar el ejercicio de los derechos de asociación y reunión y de las libertades de expresión e información. La noción de sujetos obligados no escapa a esa vaguedad y a esos peligros, pues tal como están definidos en la LOCDOFT, es difícil imaginar alguna organización social que no esté comprendida bajo esa categoría.

En todo caso, dicha ley no autoriza a crear el registro unificado, más bien universal, de organizaciones al cual alude la citada providencia administrativa. Tampoco podría haberlo hecho válidamente, como veremos, pero lo cierto es que no lo contempla. Y la providencia administrativa no puede establecer un registro de organizaciones que la ley no permite. Seguidamente desarrollaremos estos planteamientos, pero interesa ahora apuntar que el contexto en que este acto ha sido dictado refuerza y explica la preocupación y rechazo que esa providencia ha suscitado entre las ONG venezolanas y en instancias internacionales. El gobierno y sus órganos subordinados han implementado desde hace muchos años una política de persecución contra las ONG y otras agrupaciones de la sociedad civil y han procurado impedir el financiamiento internacional que suele sustentar su funcionamiento, mediante la descalificación, desconocimiento y criminalización. Al insertarla en este marco, se aprecia que la citada providencia no es solo un dislate jurídico, sino que se perfila también como un nuevo abuso autoritario, un desafuero.

2. El derecho de los defensores y ONG de derechos humanos a recibir recursos para el cumplimiento de sus objetivos

Para examinar apropiadamente la providencia comentada, es preciso subrayar que la procura y recepción de recursos para el cumplimiento de las labores de las ONG de derechos humanos es un derecho internacionalmente reconocido, que el Estado debe garantizar. Lamentablemente en los últimos lustros se ha generalizado desde el poder un discurso que pone bajo sospecha a estas ONG. Como siempre, el TSJ ha jugado un rol determinante en este arrinconamiento del trabajo de los defensores de derechos humanos, al dar visto bueno al financiamiento estatal a organizaciones que intenten transitar cauces constitucionales de participación social y poner barreras al financiamiento internacional de las ONG, bajo una concepción no democrática de la seguridad de la nación que la erige en valor supremo del sistema constitucional. A esto se ha sumado la actuación decidida de los órganos ejecutivos, legislativos y judiciales tendente a criminalizar la actividad de las ONG.  

Esto es conocido y está bien documentado, y frente a ello hay que reiterar que la independencia de los defensores de derechos humanos respecto de las autoridades cuyo comportamiento deben vigilar presupone la apertura al financiamiento internacional. De lo contrario, sus posibilidades de acción, aun con la mayor libertad de propósito, quedarían seriamente menoscabadas. Asimismo, la operatividad e impacto del trabajo que llevan a cabo se sustenta en gran medida en esas fuentes de recursos, que son legítimas y que están amparadas en todo el mundo bajo el marco de la cooperación y promoción de los derechos humanos. Los derechos humanos y la promoción de su defensa son hoy un tema global, universal, no encasillado en categorías decimonónicas que han quedado pulverizadas por la historia después de la Segunda Guerra Mundial.  

Los gobiernos democráticos respetan el funcionamiento de las ONG, aun sabiendo que van a observar y cuestionar, cuando corresponda, los excesos cometidos por los funcionarios. Lo hacen porque las autoridades y la ciudadanía están conscientes de que ello nutre y consolida la democracia. Este derecho humano a percibir recursos solo puede ser limitado mediante ley y bajo causas que sean razonables en una democracia. Nadie pretende, en el ámbito de las ONG venezolanas, que se creen espacios inmunes a la prevención o control de delitos ligados a la delincuencia organizada o el financiamiento al terrorismo. Al contrario, lo que se sostiene es que ello no debe ser usado como pretexto para perseguirlas, estigmatizarlas y, a la postre, obstaculizar o suprimir sus labores en el país.   

3. La providencia y sus dislates

No hay en la LOCDOFT ninguna disposición que autorice a la ONCDOFT a crear el registro unificado que ahora pretende imponerse. De allí, en primer lugar, que la citada providencia no pueda limitar derechos como la libertad de asociación, la protección de datos o autodeterminación informativa, ni el derecho de los defensores de derechos humanos a recibir recursos, individual o colectivamente. La única norma de esa ley que acaso daría sustento a un registro es el artículo 8, numeral 13, de la LOCDOFT, pero esta disposición se refiere a las facultades de los órganos de control que tienen atribuidas funciones de prevención de los delitos correspondientes en determinadas esferas sectoriales, especialmente sensibles desde la perspectiva de los fines declarados de la ley: el ámbito bancario o financiero, el mercado de valores, la actividad aseguradora, los registros y notarías, las aduanas y los tributos, los casinos o bingos, entre otras. 

En efecto, la facultad de mantener un registro actualizado de los “sujetos obligados” corresponde solo a “los órganos y entes de control” (art. 8, numeral 13), que la propia ley define: “todo organismo de carácter público que rige las actividades de un sector específico de la economía nacional” (art. 4, numeral 18). La regulación del registro y la previsión del órgano encargado de establecerlo deben estar necesariamente contempladas en una ley, la cual debería comprender los aspectos centrales sobre el alcance y finalidad del registro. Ni siquiera el artículo 8, numeral 13, de la ley cumple estas exigencias, pero basta con constatar que este no es aplicable a las organizaciones sin fines de lucro, que no están sujetas, por razones que luego se apuntarán, a un órgano administrativo específico de control. La ONCDOFT solo posee atribuciones para mantener “registros y estadísticas” (art. 6, numeral 10), lo cual obviamente se circunscribe a registros administrativos internos del organismo respectivo, que no pueden afectar derechos de terceros.  Dicha oficina carece adicionalmente de la autonomía funcional y perfil institucional que se requeriría para instaurar un registro con incidencia sobre terceros.

Por tanto, la providencia mencionada ha de considerarse absolutamente nula desde el punto de vista formal, de acuerdo con la Constitución y los derechos humanos. Debemos, no obstante, aludir a los vicios de fondo que tendría un registro de ese tipo, aun cuando fuera instaurado mediante ley y con todo detalle. La pretensión de establecer un registro universal de organizaciones sin fines de lucro, en la que todas son puestas bajo sospecha y deben aportar información sobre donantes, beneficiarios y aliados, vulnera la libertad de asociación, el derecho de protección de datos personales, y los derechos de los defensores de derechos humanos. La afectación de los derechos mencionados solo es admisible ante situaciones específicas que democráticamente sean definidas en la ley, siempre que exista una justificación para la limitación del goce del derecho. Mientras que el registro universal previsto en la providencia es irrestricto en su alcance e indefinido en sus fines concretos. La falta de proporcionalidad de una tal regulación es palmaria.

El dislate es de tal magnitud que ni siquiera los estándares internacionales adoptados para la lucha contra la delincuencia organizada y el financiamiento al terrorismo, o la legitimación de capitales, como los fijados por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), brindan soporte a la creación de un registro como el previsto en la írrita providencia administrativa. Ello porque prescriben que las medidas de prevención ordenadas por los Estados respecto de las organizaciones sin fines de lucro (OSFL) han de ser “focalizadas y proporcionales”, regidas por un “enfoque basado en riesgo”. Se recomienda operar de acuerdo con las “especificidades del caso”, mediante requerimientos de información ante situaciones concretas de sospecha razonable. Disponen además que se deben respetar las obligaciones que los Estados han asumido con base en la Carta de las Naciones Unidas, entre las cuales se encuentran las referidas a los derechos humanos, y advierten que no debe perjudicarse la actividad legítima que lleven a cabo tales organizaciones; la cual no se debe “interrumpir o desalentar”. Debe evitarse el “impacto negativo en los beneficiarios inocentes y legítimos de la actividad” y ha de mantenerse “la confidencialidad del donante”. Se precisa que no se puede exigir a las organizaciones que identifiquen a cada individuo específico, ya que ello “no siempre sería posible y podría, en algunos casos, impedir la posibilidad de que las OSFL proporcionen los servicios necesarios”. Se agrega, en fin, que no es necesario instaurar un registro distinto al que ya exista en materia tributaria u otra de índole sectorial: “No es necesario contar con requisitos específicos de autorización o de registro. Por ejemplo, en algunos países las OSFL ya están registradas ante las autoridades fiscales y son monitoreadas en el contexto de la calificación de un tratamiento tributario favorable”. Lo relevante es que las organizaciones conserven la documentación relativa al financiamiento que perciban, que podrá ser requerida por las autoridades competentes cuando haya una causa legal. 

En suma, la comentada providencia escapa a toda racionalidad, no solo desde el ángulo primordial de los derechos humanos sino también desde parámetros de prevención del delito. En sí misma es incluso inejecutable, porque requiere a las organizaciones sin fines de lucro inscribirse ante el registro unificado mediante la presentación, entre otros documentos, de la “Constancia de inscripción ante el órgano o ente de control al cual pertenezca por su naturaleza” (art. 6, numeral 2). Este órgano o ente de control específico no existe ni debe existir respecto de estas organizaciones, así que la providencia es inejecutable y nula respecto de ellas. Si el sometimiento a tal órgano de control es condición para la obligación de registro, como se desprende de la ley, se llega a la misma conclusión de su inaplicabilidad.  

4. Desafuero

Si el problema señalado fuera solo fruto de desatinos de la administración, sería fácil resolverlo. Lo que habría que hacer es derogar la providencia y disipar así los temores que pesan sobre los integrantes de las ONG, sobre sus aportantes y, más grave aún, sobre los beneficiarios actuales y potenciales de la labor de estas organizaciones. Las víctimas de violaciones a derechos humanos o sus familiares van a ser presa fácil del miedo con razón ante una providencia como esta, que obligaría a revelar su identidad a un órgano del Ejecutivo, generándose un efecto inhibitorio de graves consecuencias en un país que ya conoce la represión gubernamental y el autoritarismo judicial. La comunidad internacional considerará esa providencia una manifestación del avance autoritario. Para las democracias del mundo y las organizaciones sin fines de lucro a escala global, la cooperación internacional para la promoción de los derechos humanos es una forma habitual de trabajo que solo resulta bloqueada en los contextos más autoritarios.

Hay motivos para pensar, sin embargo, que lo ocurrido no es solo un error técnico y jurídico, sino forma parte de una política. Sea como fuere, la respuesta en defensa de los derechos humanos será firme y las instancias internacionales reaccionarán como corresponde. Esperemos que haya muestras de rectificación y que, si no es así, las vías internacionales de reclamo contribuyan a combatir este desafuero. 

Nota de actualización: ¿rectificación o paréntesis?

Recientemente se difundió la providencia administrativa N° 002-2021, de la ONCDOFT (Gaceta Oficial N° 42.118, del 3 de mayo de 2021), mediante la cual se modificaron algunos aspectos de la providencia N° 001-2021, anteriormente examinada. En lo que concierne a las organizaciones sociales (OSFL), incluyendo a las ONG, estos son los ajustes principales: 1.- Se elimina la obligación de identificar, como parte del registro unificado, a los beneficiarios de la labor cumplida por la organización; 2.- Se suprime el plazo de 30 días dentro del cual la OSFL debía iniciar los trámites de registro, al igual que otros plazos conexos; 3.- Se omite la referencia a la aplicabilidad de las sanciones previstas en las leyes, en caso de incumplimiento a los deberes de registro que supuestamente habría previsto la LOCDOFT.

Lo primero es la corrección de una de las vertientes más peligrosas de la providencia, que podía disuadir a las víctimas de violaciones a derechos humanos o a sus familiares de acudir a las ONG en procura de una defensa adecuada de sus derechos. Lo segundo le restó perentoriedad o urgencia a la observancia de las obligaciones contempladas en la providencia; y lo tercero implicó suprimir una disposición de la providencia que en sí misma carecía de efectos jurídicos, pues remitía a las sanciones que establezcan las leyes, aunque representaba una amenaza explícita para todas las entidades que la providencia pretende abarcar.

Siguen en pie, no obstante, las principales objeciones a la providencia antes expuestas. Nótese que, si bien se eliminó la obligación de identificar a los beneficiarios de la actividad de las OSFL, se mantiene el deber de proporcionar un listado de sus aportantes y de otras OSFL nacionales o internacionales con las que se hayan acordado alianzas. De esta forma se coloca seriamente en riesgo el trabajo de las ONG, las cuales suelen actuar con base en la cooperación internacional y en red con otras asociaciones. Se perjudica de esta forma también a las víctimas de violaciones a derechos humanos, ya que se obstaculiza el desempeño de las organizaciones a las que podrían recurrir para hallar orientación y apoyo en aras de la garantía de sus derechos, frente a abusos del Estado. Por otro lado, el haber suprimido los plazos de registro no implica que la obligación correspondiente haya desparecido. Al contrario, ella subsiste en el artículo 8 de la providencia. Y la falta de alusión expresa a la posibilidad de sanciones no significa que el gobierno o sus órganos subordinados entiendan que no hay posibilidad alguna de sanción ante la omisión de registro.

Los ajustes introducidos en la providencia son de limitada relevancia jurídica. Políticamente pueden leerse como la señal de que por ahora el régimen no va a implementar del todo la creación del registro y abrirá un compás de espera. De allí que nos hallemos no ante una verdadera rectificación, sino más bien ante un precario paréntesis, de duración y alcance inciertos.

En resumen, las modificaciones introducidas no son una marcha atrás clara, sino una atenuación parcial de algunos de los efectos nocivos de la providencia, sin que ello corrija sus graves vicios de inconstitucionalidad y la vulneración de derechos humanos que la hacen absolutamente nula. Puede observarse que, en general, los ajustes realizados suponen una suerte de diferimiento de la aplicación rigurosa, con plazos terminantes, de la providencia. Pero esta pausa puede ser interrumpida en cualquier momento por el gobierno, incluso sin tener que modificar de nuevo la providencia, pues la írrita obligación de registro no ha desparecido de su texto. Si se pretende dar una verdadera rectificación, la providencia debe ser derogada pura y simplemente, particularmente en lo que concierne a las OSFL.