¿Puede la ONU enviar una misión de observación electoral a Venezuela?

Existe incertidumbre sobre si es factible que la Organización de Naciones Unidas (ONU) observe el evento “electoral” que aparentemente habrá en Venezuela el próximo 20 de mayo.

El pasado 2 de marzo, representantes de Nicolás Maduro y Henri Falcón firmaron un acuerdo en la sede del Consejo Nacional Electoral (CNE) que prevé la designación de “una comisión de las partes que se reunirán con el Secretario General” de la ONU. El 7 de marzo, Falcón anunció que en los próximos días viajará a la ONU “para reunirse con su Secretario, António Guterres, a quien le pedirá la conformación de una comisión observadora”.

Un día después, en respuesta a la solicitud de Nicolás Maduro en un acto público para que el Secretario Guterres designara una “comisión observadora”, el portavoz del Secretario General aclaraba a la prensa que Guterres “no puede enviar personal de la ONU a observar unas elecciones sin un mandato específico de la Asamblea General o del Consejo de Seguridad”.

António Guterres. Fotografía de UN Geneva / Flickr

Cabe entonces preguntarse: ¿puede la ONU asistir a monitorear las elecciones en Venezuela? ¿Es factible que lo haga en un proceso cuestionado como carente de condiciones mínimas por la Asamblea Nacional y varios países de la comunidad internacional?

El rol histórico de la ONU desde el punto de vista electoral

En 1991, la Asamblea General de la ONU “afirmó” el valor de la asistencia electoral que la organización ya había prestado a varios países. En consecuencia, “avaló” la propuesta del entonces Secretario General, Javier Pérez de Cuéllar, de designar a un Coordinador de las Actividades de Asistencia Electoral. Este funcionario es ahora el encargado de asistir al Secretario General coordinando este tema.

Bajo este nuevo sistema, más de 100 países miembros de la ONU han solicitado y recibido asistencia electoral. Actualmente, es el Secretario General Adjunto de Asuntos Políticos, Jeffrey Feltman, quien actúa como Coordinador de las Actividades de Asistencia Electoral. Para ello cuenta con el apoyo de la División de Asistencia Electoral del Departamento de Asuntos Políticos de la ONU. Esta División es la que define los parámetros para la asistencia electoral, teniendo en cuenta, fundamentalmente, dos cosas: (i) que exista una solicitud formal del gobierno del Estado miembro y (ii) que haya una evaluación de las necesidades del país relevante.

Conforme al último reporte electoral del Secretario General de la ONU, publicado en agosto de 2017, durante los últimos dos años la ONU ha prestado asistencia electoral a 64 países. De ese grupo, sólo en 11 países la asistencia se concretó por un mandato del Consejo de Seguridad.

A nivel mundial, la demanda por la cooperación electoral de la ONU ha venido aumentando, y la mayoría de las misiones no son de observación electoral sino de asistencia técnica. La observación supone un despliegue importante de recursos humanos y financieros, y la misión evalúa cada fase del proceso electoral y realiza un análisis exhaustivo sobre su confiabilidad, transparencia y condiciones técnicas. En cambio, la asistencia técnica, es un proceso de cooperación concreto para mejorar aspectos puntuales de un determinado evento electoral.

Por ejemplo, en Burundi, a solicitud del gobierno y con aprobación del Consejo de Seguridad, se desplegó una misión de observación que funcionó del 1 de enero al 31 de diciembre de 2015. Se hizo seguimiento a las distintas etapas de las elecciones generales, con los observadores evaluando el proceso en relación a los compromisos internacionales de Burundi y su legislación nacional. Durante ese año, el Secretario General informó varias veces al Consejo de Seguridad sobre el desarrollo de la misión. En Honduras, en cambio, fue solo el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo el que prestó asistencia técnica para mejorar la capacidad del Tribunal Supremo Electoral en temas de género y los departamentos encargados de las actividades de cartografía electoral, censo y comunicaciones.

Por tanto, es fundamental tener en cuenta que existen distintos tipos de asistencia electoral que presta la ONU. Esto es lo que determina los requisitos para que la ONU se pueda involucrar.

Son ocho los tipos de asistencia electoral que la ONU puede proveer:

1. Misión de observación electoral: Es la recolección sistemática de información mediante la inspección presencial con base a metodologías preestablecidas. Generalmente concluye con una declaración que evalúa de forma general el desarrollo del proceso electoral. Supone el despliegue de una misión que observa cada fase del proceso y reporta al Secretario General, quien puede emitir distintos pronunciamientos público de evaluación. Este mecanismo rara vez es puesto en práctica por la ONU y requiere aprobación de la Asamblea General o del Consejo de Seguridad de la ONU.

2. Envío de un panel de expertos electorales: Significa el despliegue de un pequeño equipo de expertos que sigue y reporta el desarrollo del proceso. El panel produce una evaluación independiente que luego entrega al Secretario General de la ONU. La diferencia principal con una misión de observación electoral es que el panel no tiene que estar presente en todas las fases del proceso y no puede publicar sus conclusiones. Para su activación, hace falta aprobación del Secretario General de la ONU o del Coordinador de las Actividades de Asistencia Electoral.

3. Coordinación de observadores electorales: La ONU puede asistir a observadores internacionales con apoyo operacional o de coordinación. Este enlace puede incluir la organización de la logística y soporte administrativo. Usualmente, tal asistencia se otorga a distintos grupos de observadores electorales que trabajan en un mismo proceso. Puede ser puesto en práctica vía la solicitud de un país miembro.

4. Organización y conducción del proceso electoral: En este caso, una misión de la ONU asume el rol que le correspondería a la autoridad electoral nacional de organizar y llevar a cabo la elección. No es usual, y generalmente se pone en práctica en situaciones de posconflicto. Este mecanismo únicamente puede ser autorizado por el Consejo de Seguridad o la Asamblea General.

5. Certificación o verificación de una elección: Excepcionalmente, el Consejo de Seguridad o la Asamblea General le pueden solicitar al Secretario General que “certifique” un proceso electoral llevado a cabo por una autoridad electoral nacional. La Secretaría General luego tiene que publicar un informe final concluyendo si la elección fue (o no) creíble.

6. Supervisión de una elección: Supone la evaluación y aprobación por parte de la ONU de cada fase del proceso electoral para confirmar su credibilidad. El avance a cada fase subsecuente requiere de la aprobación previa de la ONU. No es usual y requiere un mandato de la Asamblea General o el Consejo de Seguridad.

7. Asistencia técnica: Es el mecanismo más utilizado. Involucra la colaboración para el desarrollo o mejora de leyes, procesos e instituciones electorales. Puede ser solicitado por un país o comisionado por decisión de la Asamblea General o el Consejo de Seguridad.

8. Apoyo para crear un ambiente propicio para una elección a través de operaciones de paz: A través de la presencia militar, policial y civil extranjera en una operación de paz, se procura estabilizar la situación de seguridad a fin de crear el ambiente propicio para una elección. Supone la existencia previa de una operación de paz, la cual puede ser solicitada por el gobierno del país u ordenada por el Consejo de Seguridad de la ONU.

¿Cómo es el proceso para designar una misión de observación electoral?

Tal y como explicamos, si lo que se pretende es la constitución de una misión de observación electoral en Venezuela, es necesaria la aprobación de la Asamblea General o del Consejo de Seguridad de la ONU. Ello explica las recientes declaraciones del portavoz del Secretario General.

Sin embargo, primero se requiere que se concrete una solicitud formal del gobierno del país involucrado y luego el Coordinador de las Actividades de Asistencia Electoral llevaría a cabo un proceso de evaluación para poder decidir si remite la solicitud a la Asamblea General o al Consejo de Seguridad, para su aprobación.

Si luego de ese proceso de evaluación, el Coordinador opta por solicitar la aprobación de la Asamblea General, entonces conforme al artículo 18 de la Carta de la ONU, debe mediar el voto de la mayoría de los 193 miembros “presentes y votantes”. Sin embargo, rara vez la Asamblea General decide este tipo de cuestiones. De hecho, desde 1991, sólo en dos oportunidades la Asamblea General ha aprobado esfuerzos de asistencia electoral: en 1992 para el establecimiento de una misión de observación para un referéndum en Eritrea y en 2001 para una misión de observación liderada por el Secretario General para unas elecciones generales en Fiji.

Comúnmente esta aprobación es realizada por el Consejo de Seguridad. El artículo 27 de la Carta de la ONU dispone que en ese caso hace falta el voto afirmativo de nueve de sus 15 miembros, sin que ninguno de los cinco permanentes (Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Rusia y China) pueda votar en contra.

En cualquier caso, el inicio del proceso requiere la solicitud formal del gobierno. El único caso mediante el cual la ONU podría proceder sin el consentimiento del gobierno sería para crear un ambiente propicio para una elección a través de una operación de paz. Esa operación tendría que constituirse previamente, lo que supondría una aprobación expresa del Consejo de Seguridad, conforme al capítulo VII de la Carta de la ONU, autorizando el uso de la fuerza. Ese no es el caso venezolano, entre muchísimas otras razones, por el poder de veto de Rusia y China.

¿Qué hace falta para que la ONU acepte observar un proceso electoral?

Es importante saber que la ONU no tiene la capacidad para atender todas las solicitudes de asistencia electoral que recibe. En tal sentido, el Secretario General ha afirmado que muchas veces las solicitudes llegan demasiado tarde para que una asistencia apropiada pueda ser provista.

La regla establecida por el Secretario General es que cualquier solicitud debe ser recibida por la ONU con al menos tres o cuatro meses de antelación a la fecha de la elección. Sólo en ese caso puede ser considerada por el Coordinador de las Actividades de Asistencia Electoral. En el caso de Venezuela, tomando como referencia la fecha del 20 de mayo, ya es demasiado tarde para que la ONU se involucre.

Adicionalmente, el Coordinador puede determinar si existen o no las condiciones para una elección limpia y transparente, a fin de recomendar al Secretario General la provisión o no de la asistencia. El Coordinador también podría comunicar cuáles son las condiciones que deben estar presentes para que se pueda considerar la participación de Naciones Unidas.

La Comisión de Política Exterior de la Asamblea Nacional ya envió una carta a Jeffrey Feltman, Coordinador de las Actividades de Asistencia Electoral de la ONU, solicitando que no se provea la asistencia de esa organización por no existir las condiciones, garantías y el tiempo para una elección transparente.

También es importante resaltar que el Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos manifestó que no están dadas “las mínimas condiciones” para poder celebrar elecciones presidenciales en Venezuela. Contrario a lo que ha manifestado la cancillería venezolana, dicho funcionario sí tiene “mandato y competencia” para evaluar cualquier posible violación a los derechos humanos en territorio venezolano, incluyendo la posible evaluación de garantías electorales.

Ahora queda en manos de la ONU decidir si envía una misión de observación que participe en la elección bajo las condiciones en que ha sido convocado el evento del 20 de mayo. Idealmente, la restauración del orden constitucional y democrático en Venezuela pasa por la celebración de unas elecciones transparentes y cuyos resultados sean incuestionables. Lo que decida la ONU en materia de observación y condiciones electorales en Venezuela será inevitablemente un punto de inflexión.