Por qué la política industrial geopolitizada no funcionará

WASHINGTON, DC – Las carencias de insumos causadas por la pandemia han elevado las inquietudes sobre la seguridad nacional en las economías avanzadas. Preocupados por la sobredependencia de los productos chinos, los Estados Unidos, la Unión Europea y Japón han propuesto iniciativas para reubicar la producción. Y no están solos. La geopolitización del nexo entre la seguridad, la industria y el comercio está ganando impulso también en el mundo en desarrollo. Desde los Balcanes occidentales a América Latina, los gobiernos ven una importante oportunidad económica pos-COVID para reubicar (reshoring) y ubicar la producción en áreas más cercanas (nearshoring).

Sin embargo, puede que esas ambiciones acaben siendo demasiado optimistas. A pesar de la menguante prevalencia de la producción “justo a tiempo”, las exportaciones chinas parecen haberse fortalecido a dos años de la pandemia, debido a la relativa resiliencia del lado de la demanda y un cambio (tal vez temporal) desde los servicios a los bienes. Más aún, señales tempranas sugieren que gran parte de América Latina, por ejemplo, todavía tiene que superar a China u otros exportadores asiáticos en el mercado estadounidense, a pesar del potencial de la región como lugar más cercano para reubicar la producción durante la pandemia de COVID-19 y la reducción, o incluso la desaparición, de las ventajas del coste de la mano de obra de China en comparación con México y Brasil.

Parece que reconfigurar las cadenas de suministro resulta más complejo de lo que se pensaba. Deshacer tres décadas de patrones de producción internacional –que han beneficiado especialmente a Asia- requerirá más que una geografía favorable, ahorros parciales de costes o incentivos políticos y económicos específicos.

Para comenzar, los gobiernos que esperan reubicar y ubicar la producción en países más cercanos deben recapitular los elementos económicos básicos. Sin mejoras sostenidas en los fundamentos nacionales -entre los cuales se encuentran la estabilidad macroeconómica, la certidumbre y sencillez legal y normativa, la infraestructura física, la educación y habilidades, la productividad e innovación, y la promoción y facilitación de las exportaciones- el interés de los inversionistas será escaso y transitorio. Para salvaguardar estos fundamentos es esencial la existencia de normas e instituciones públicas eficaces.

En segundo lugar, los gobiernos han de ser realistas y precisos a la hora de seleccionar “ganadores”, y confiar para ello en cuidadosas evaluaciones de ventajas comparativas existentes o latentes. El apoyo imprudente a compañías no viables arriesga la distorsión de la competencia nacional e internacional y la inhibición de los inversionistas del sector privado. También implica un importante coste de oportunidad, particularmente en muchos países de ingresos medios y bajos (PIMB). Como ocurriera en América Latina en el tercer cuarto del siglo veinte, es más probable que un énfasis desproporcionado de la industrialización de sustitución de importaciones cause una asignación ineficiente de recursos que un éxito en el largo plazo.

Tercero, la integración regional sigue siendo una potente herramienta para consolidar el comercio y el establecimiento de estándares, la apertura y la competitividad económicas en términos más amplios. Piénsese en la Asociación de Cooperación Económica Regional, liderada por la ASEAN, que entró en vigencia este año. No solo hoy la ACER es el mayor bloque comercial del mundo, abarcando cerca de un tercio del PIB planetario, sino que también representa un importante hito hacia la armonización del “plato de espaguetis” de los acuerdos de libre comercio en Asia.

De manera similar, mediante la reducción de barreras arancelarias y no arancelarias y la implementación de otras reformas normativas complementarias, el Área Continental Africana de Libre Comercio (AfCFTA, por sus siglas en inglés) podría sacar a 30 millones de africanos de la pobreza para 2035. A nivel global, seguirá aumentando la demanda de una integración económica más estrecha y una coordinación más allá del comercio, con “acuerdos de comercio profundo” que compaginan la protección de las inversiones, estándares laborales y ambientales, y derechos de propiedad, y mediante iniciativas como el impuesto corporativo global mínimo impulsado por el G7.

Cuarto, además de aprender las valiosas lecciones de la “vieja” política industrial, los gobiernos deberían prestar una atención más estrecha a las nuevas oportunidades y retos que se vayan presentando. Por ejemplo, si bien la digitalización del comercio transfronterizo (específicamente en software y procesos de negocios) está reduciendo las barreras de entrada y aminorando los costes de aumento de escala para sectores exportadores enteros, la mayor conciencia ambiental y los nuevos estándares que será necesario cumplir (como el mecanismo de ajuste fronterizo de carbono de la UE) obligarán a los fabricantes a volverse más competitivos en lo referido al medioambiente.

Para terminar, y relacionado con esto, la formulación de políticas de avanzada requerirá responder a algunas preguntas difíciles que van más allá de la política y la geopolítica. En el corto y mediano plazo, ¿es reubicar la producción realmente la gran oportunidad que algunos expertos plantean, o los gobiernos deberían atender a otras prioridades? A más largo plazo, ¿qué tipos de industrialización y políticas de comercio serán más beneficiosas y orientadas al futuro?

Para las economías avanzadas, un reto importante radica en superar lo que Adam Posen llama la “nostalgia o fetichización de los empleos manufactureros”, que tradicionalmente son políticamente importantes, a pesar de que es improbable que crezca su proporción en el empleo general en los países de altos ingresos. En consecuencia, será necesario cambiar y elevar la formación de habilidades para suavizar los eventuales ajustes del mercado laboral. Sectores altamente sensibles como los semiconductores o los productos farmacéuticos pueden estar entre los pocos que se beneficien realmente de la reubicación, un proceso que de todos modos implicará muchos equilibrios caso a caso entre coste y resiliencia.

En cuanto a los PIMB, con el tiempo se deberían generar oportunidades en términos de ventajas de costes laborales, mejoras de infraestructura y acortamiento de cadenas de valor globales, en especial a medida que China pase a una producción más sofisticada y de mayor valor añadido. Sin embargo, el grado en que los PIMB puedan transformar estas oportunidades en ganancias reales de inversión y exportación dependerá de que sus fundamentos estén bien. Puede que haya una considerable variación entre países, regiones y etapas de desarrollo. La robótica y la automatización también podrían plantear un desafío al mover algunos procesos de producción de regreso a países desarrollados.

Otra pregunta clave para los PIMB es si el modelo de crecimiento basado en las exportaciones, con alta utilización de mano de obra en el sector de la manufactura que funcionó para los Tigres Asiáticos seguirá siendo lo suficientemente efectivo para otros países de aquí a 20 años o más. En este acalorado debate, los escépticos argumentan que, a medida que se estanquen o reduzcan las contribuciones del comercio al crecimiento global, puede que sea necesario reconsiderar las políticas de crecimiento basadas en las exportaciones.

Pero incluso los escépticos estarían de acuerdo con tres evaluaciones subyacentes: es improbable que ocurra un cambio general de la noche a la mañana; la actualización industrial y el crecimiento de la productividad –en bienes o servicios- seguirán siendo esenciales; e incluso para los fabricantes que sirven exclusivamente un mercado nacional (o que es improbable que se conviertan en exportadores), los vínculos productivos con proveedores hacia abajo o asociados hacia arriba de la cadena no desaparecerán del todo.

Mirando hacia adelante, estas consideraciones, y no la geopolitización de las cadenas de suministro, deberían dar forma a los intereses y prioridades de los gobiernos a la hora de decidir su política industrial. En un contexto contradictorio de posiciones fiscales a la baja y aumento de subsidios en todo el planeta, se necesitan más que nunca una determinación visionaria de políticas y un apoyo con objetivos precisos y basado en el rendimiento, especialmente en los PIMB que intentan despegar.

Es más probable que los países comprometidos con los fundamentos económicos hagan realidad sus esperanzas de reubicación y ubicación en lugares más próximos –y una revitalización más amplia de las industrias o exportaciones nacionales-, no así aquellos que recurren a reacondicionamientos de sus cadenas de suministro como si fuera un asunto político más. No existen los atajos al desarrollo económico.

Traducido del inglés por David Meléndez Tormen

Otaviano Canuto, ex vicepresidente y director ejecutivo del Banco Mundial y director ejecutivo del Fondo Monetario Internacional, es miembro sénior no residente de la Brookings Institution y miembro sénior del Centro de Políticas para el Nuevo Sur. Justin Yifu Lin, ex economista en jefe del Banco Mundial, es decano del Instituto de Nueva Economía Estructural y decano del Instituto de Cooperación y Desarrollo Sur-Sur. Es director asociado y miembro del Centro Latinoamericano Adrienne Arsht del Atlantic Council.

Copyright: Project Syndicate, 2022.
www.project-syndicate.org