Los desafíos institucionales de una transición a la dolarización

Desde hace algún tiempo se ha venido planteando en Venezuela el debate en torno a la dolarización. Esto es suprimir al bolívar como moneda de curso legal y sustituirlo por una moneda extranjera o divisa, típicamente, el dólar de los Estados Unidos. Esto ha generado debates centrados, principalmente, en los argumentos económicos a favor y en contra de esta opción.

En este debate quiero introducir la dimensión jurídica, a fin de describir cuál sería el proceso a través del cual la dolarización podría ser introducida en Venezuela. Como veremos, diversas condiciones hacen que la dolarización no sea una medida que pueda adoptarse de manera instantánea. Por el contrario, podrían transcurrir nueve meses, e incluso, más tiempo desde que esta decisión se adopte, hasta que sea efectivamente implementada. Hay una especie de transición a la dolarización que debe ser considerada dentro de este debate.

Algunos ejemplos de cómo se ha implementado jurídicamente la dolarización

En sentido estricto, la dolarización es el proceso a través del cual la moneda de curso legal de un país es sustituida por una divisa, es decir, la moneda de curso legal de otro país. Cabe aquí recordar que el “curso legal” es el atributo de acuerdo con el cual la moneda es un medio de pago obligatorio, en el sentido que puede ser empleada para extinguir cualquier obligación, en lo que se conoce igualmente como “poder liberatorio”.

En un sentido impropio, también se alude a la dolarización para describir la situación en la que la divisa es empleada como moneda de cuenta y de pago en determinada economía, aun cuando no tenga el carácter de moneda de curso legal.

En la experiencia comparada existen varios ejemplos de dolarización formal, es decir, países que no tienen una moneda propia. Sin embargo, tal y como explican Levy y otros, en muchos de esos casos la ausencia de una moneda propia respondió a razones culturales o políticas, como sucedió por ejemplo con Panamá en 1904. El interés debe centrarse en países que, como política, decidieron abandonar su moneda de curso legal.

En 2000, Ecuador adoptó la dolarización como política económica y como respuesta a una grave crisis económica y política que había minado la credibilidad de su política monetaria. A estos fines, en enero de 2000 el Banco Central de Ecuador fijó una nueva tasa de cambio y en marzo de ese año se dictó la Ley para la Transformación Económica del Ecuador, cuyo artículo 1 dispuso que “el régimen monetario se fundamenta en el principio de plena circulación de las divisas internacionales en el país y su libre transferibilidad al exterior”.

Al año siguiente, en 2001, El Salvador adoptó el dólar como moneda local mediante la Ley de Integración Monetaria que entró en vigencia el 1 de enero de 2000. De acuerdo con su artículo 3, “el dólar tendrá curso legal irrestricto con poder liberatorio ilimitado para el pago de obligaciones en dinero en el territorio nacional”.

El caso de Zimbabue es distinto a los anteriores. En medio de la crisis económica marcada por la hiperinflación, en enero de 2009 se autorizó la circulación de diversas divisas, sin eliminar el curso legal de la moneda local, con lo cual el proceso no fue calificado de dolarización, sino de adopción de un modelo “multidivisas”. Sin embargo, en abril de ese año se suspendió temporalmente el curso legal de la moneda local –el dólar zimbabuense– con lo cual, las divisas admitidas pasaron a ser las únicas monedas de curso legal.

A los fines de analizar, comparativamente, cómo podría implementarse la dolarización en Venezuela desde un punto de vista legal, los casos de Ecuador y El Salvador resultan de especial interés, pues en esos casos se adoptaron reformas regulatorias para sustituir la moneda de curso legal por la divisa. Ambos casos reflejan, precisamente, que la dolarización no es una decisión de inmediata aplicación.

Los pasos jurídicos necesarios para introducir la dolarización en Venezuela

Al hablar en Venezuela de dolarización, en sentido formal, estamos hablando del proceso por el cual el bolívar es sustituido por otra divisa –el dólar americano, por ejemplo– como moneda de curso legal. Cabe aclarar que hoy día, incluso bajo el régimen de control de cambio, el principio general es que es lícita la compra-venta de bienes y servicios en dólares, como ya expliqué en Prodavinci. Sin embargo, para adoptar una dolarización en sentido formal, harían falta, cuando menos, tres pasos jurídicos: la modificación de la Constitución, la aprobación de una ley especial y la implementación del proceso de dolarización.

Así, de conformidad con el artículo 318 de la Constitución de 1999, la “unidad monetaria de la República Bolivariana de Venezuela es el Bolívar”. Además, según el artículo 156.11, es competencia del Poder Nacional “la emisión y acuñación de moneda”, competencia que se ejerce a través del Banco Central de Venezuela (artículo 318). Esto significa que la Constitución reguló al bolívar (VEF) como la moneda de curso legal.

Por esto, el primer paso para dolarizar sería modificar los artículos 156.11 y 318 de la Constitución. Esto hace que el caso de Venezuela sea distinto a las experiencias antes analizadas, pues no es posible –como se ha sugerido– introducir la dolarización solamente a través de una ley. En tal sentido, la modificación de la Constitución podría hacerse a través de una enmienda que señale que la ley determinará cuál es la moneda de curso legal en Venezuela.

La enmienda es aprobada por la Asamblea Nacional de acuerdo con el procedimiento de aprobación de leyes, o sea, requiere de dos discusiones. Una vez aprobada deberá someterse a referendo aprobatorio, de acuerdo con el artículo 341 constitucional. Si tomamos el ejemplo de la enmienda 2009, podría estimarse que esta enmienda podría ser aprobada en un lapso no menor a dos meses.

Luego de aprobada la enmienda, debería aprobarse la ley que modifique las disposiciones de la ley del Banco Central de Venezuela de conformidad con las cuales el VEF es la moneda de curso legal emitida por el Banco Central. De esa manera, esta ley tendría el siguiente contenido general: 1. otorgarle curso legal a la divisa (FOREX), la cual tendría poder liberatorio; 2. toda la contabilidad debe expresarse en FOREX, incluso, de cantidades originalmente establecidas o pactadas en otras divisas; 3. deberá suprimirse la competencia del Banco Central de Venezuela para emitir moneda, y además, deberán ajustarse sus competencias al proceso de dolarización. Todo esto pasa por definir cuál será la FOREX empleada como moneda de curso legal, así como la tasa de cambio aplicable. 

Además, será necesario reformar las leyes económicas relacionadas con el VEF, como sucede en materia de banca central, sistema financiero, sistema energético y regulación tributaria, entre otros. Todas esas reformas pueden introducirse a través de una sola ley, que será bastante compleja. En Ecuador, por ejemplo, se adoptó este modelo con una sola ley de más de 50 páginas.

El proceso de discusión y aprobación de esta ley podría durar tres meses, debido a la complejidad y necesidad de llevar a cabo consultas públicas. Nada impide iniciar la discusión de esa ley antes de la aprobación de la enmienda, pero la aprobación de las reformas legales solo podría hacerse después de la entrada en vigencia de la enmienda.

Una vez aprobada la enmienda y la ley, será necesario implementar el proceso de dolarización. Este proceso, tomando en cuenta las experiencias comparadas, abarca varias fases: 1. la introducción de la FOREX como moneda de cuenta, de forma tal que todas las expresiones en VEF (como por ejemplo, precios, salarios, cuentas bancarias y tributos) sean expresados también en FOREX según la tasa fijada a tales efectos; 2. el canje de VEF por la FOREX por parte del Banco Central de Venezuela; 3. la entrada en vigencia del poder liberatorio de la FOREX, que coexistirá temporalmente con el poder liberatorio del VEF; 4. la supresión del VEF como moneda de curso legal, sin perjuicio del derecho de canjear VEF en FOREX en el Banco Central. Solo con esta última fase entrará en vigencia efectiva el proceso de dolarización, lo que quiere decir que solo a partir de ese momento el Banco Central de Venezuela perderá su competencia para emitir VEF.

En el caso de Ecuador se previó un régimen transitorio de hasta un año, mientras que en el caso de El Salvador el proceso de canje se reguló para seis meses. Venezuela ofrece un ejemplo reciente: la reconversión monetaria. Así, técnicamente ese proceso implicó la sustitución de la moneda de curso legal (entonces, el “bolívar”) por otra nueva moneda (el “bolívar fuerte”, actualmente VEF). El decreto-ley fue aprobado en marzo de 2007 y la nueva moneda comenzó a circular en enero de 2008. El bolívar anterior dejó de circular el 31 de diciembre de 2011. Es decir, todo el proceso de implementación se extendió por más de cuatro años.

Limitaciones institucionales a la dolarización

El proceso de dolarización formal en Venezuela requeriría de al menos 9 meses: 3 de reformas constitucionales y legales, y 6 de implementación (supresión del curso legal del VEF). En la práctica, podría extenderse mucho más tomando en cuenta el ejemplo de la reconversión monetaria. Sin embargo, es necesario introducir tres aspectos adicionales.

En primer lugar, es necesario agregar a este análisis el precario marco institucional existente. Así, para poder implementar las reformas constitucionales y legales sería necesario rehabilitar a la Asamblea Nacional, que, actualmente, no puede ejercer sus competencias. Asimismo, sería necesario reformar el sistema electoral, para permitir un proceso transparente del referendo aprobatorio de la enmienda. Y por supuesto, no podemos dejar de hablar del “elefante en la habilitación”: ¿Qué rol tendría en este proceso la ilegítima Asamblea Nacional Constituyente, cuya supuesta función es dictar una nueva Constitución? ¿Cómo hacer para que la Asamblea Nacional apruebe una enmienda a la Constitución mientras la ilegítima Asamblea Constituyente pretende dictar una nueva Constitución?

En segundo lugar, hay que tener en cuenta la debilitada capacidad estatal de Venezuela, que podría afectar la implementación del proceso de dolarización, especialmente pues simultáneamente debería atenderse a la crisis social. La crisis del billete de 100 puede ser un buen ejemplo para comprender cómo la debilidad del Estado venezolano puede entorpecer la implementación del proceso de dolarización.

En tercer y último lugar, también hay que considerar la dimensión de la actual crisis social –o emergencia humanitaria compleja–. Esta emergencia puede disminuir la ya debilitada capacidad estatal para implementar el proceso de dolarización.

Lo anterior no quiere decir que la dolarización sea imposible de implementar en Venezuela. Lo que quiere decir es que, además de la complejidad del proceso de reformas constitucionales y legales, es necesario considerar diversos factores que podrían retrasar la implementación práctica de la dolarización.

La transición hacia la dolarización

No cabe hablar de una dolarización inmediata, sino de una transición hacia la dolarización.

Este es un elemento importante en el debate económico actual, pues la propuesta de la dolarización se ha planteado como una solución especial al proceso de hiperinflación por el cual atraviesa Venezuela, como recientemente fue recordado aquí en Prodavinci. Sin embargo, si esa es la intención, habría que apuntar que no será posible implementar la dolarización de manera inmediata, con lo cual, tampoco sería posible responder de manera inmediata a la hiperinflación.

Por supuesto, este lapso de al menos nueve meses podría emplearse para ir adelantando algunas medidas operativas relacionadas con la dolarización: por ejemplo, el uso de la divisa como medio de pago, lo que como expliqué sería perfectamente lícito.

Pero también es cierto que, al no ser posible dolarizar de manera inmediata, en el corto plazo podrían introducirse reformas en las políticas monetaria y fiscal que atiendan a la causa efectiva de la hiperinflación, como se ha sugerido en Prodavinci. De esa manera, dentro de esta limitada capacidad estatal, un gobierno comprometido con estabilizar y abatir a la hiperinflación debería introducir, en poco tiempo, cambios en la política monetaria y fiscal, junto a un programa económico que –dentro de nuestras limitaciones– genere credibilidad y confianza. Dicho de otra manera: aún cuando un gobierno decida dolarizar deberá atender la crisis, al menos por un tiempo, sin el instrumento de la dolarización, lo que implica que de poder implementar un programa de reformas exitoso, se ponga en duda la necesidad de dolarizar pues ya pudieran obtenerse los beneficios de la medida sin asumir sus costos.