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Lo que viene con el examen preliminar de la Corte Penal Internacional

por Mariano de Alba

Fotografía Peter Dejong / POOL / AFP

05/03/2018

El pasado 8 de febrero, la fiscal de la Corte Penal Internacional, Fatou Bensouda, anunció el inicio de un examen preliminar por la posible comisión de crímenes de lesa humanidad en Venezuela.

La Fiscalía decidió evaluar el uso de la fuerza por parte de efectivos de seguridad del Estado venezolano durante la ola de protestas que se inició en abril de 2017. En principio, el examen versa sobre la detención y encarcelamiento de opositores, incluyendo a los que fueron sometidos a graves abusos, pero también sobre el uso de la violencia por parte de algunos manifestantes.

Algunos datos básicos sobre la Corte Penal Internacional

La Corte Penal Internacional es un tribunal creado en 1998 para investigar, juzgar y condenar a los individuos responsables de los crímenes más graves para la comunidad internacional. En consecuencia, la Fiscalía tiene como política enfocarse en aquellas personas que tengan la mayor responsabilidad por los crímenes cometidos, independientemente de si son funcionarios públicos.

Estos crímenes son: genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y el crimen de agresión. En el caso venezolano, lo que se ha comenzado a evaluar es la posible comisión de crímenes de lesa humanidad.

Actualmente, 123 países son parte del Estatuto de Roma, el tratado internacional que creó a la Corte y prevé las normas para su funcionamiento. La Corte tiene su sede en la ciudad de La Haya, en los Países Bajos. No se le debe calificar como el “Tribunal de La Haya” porque ahí funcionan otros tribunales internacionales, pudiendo esa denominación generar confusiones.

Un aspecto clave es que la Corte Penal Internacional funciona bajo el principio de complementariedad. Esto quiere decir que esta instancia judicial no busca sustituir a los sistemas nacionales de justicia. Por consiguiente, puede únicamente investigar, juzgar y condenar cuando el Estado relevante no lo haga, no pueda o no quiera hacerlo. Naturalmente, esto incluye investigaciones o procedimientos penales nacionales que se retrasan sin justificación o que buscan proteger a personas que deberían ser investigadas y juzgadas.

¿Qué supone un examen preliminar?

Conforme al Estatuto de Roma, el examen preliminar que está adelantando la Fiscalía de la Corte Penal Internacional no es una investigación per se. Se trata de un proceso que inspecciona preliminarmente la información disponible para que la Fiscalía pueda decidir si existe mérito suficiente para iniciar una investigación formal.

Durante esta etapa, una parte significativa de los esfuerzos de la Fiscalía estarán dirigidos a exhortar al Estado venezolano a que cumpla con su obligación de investigar y juzgar los crímenes que puede conocer la Corte. En general, durante la fase de examen preliminar, la Fiscalía puede solicitar la contribución de Estados, organismos internacionales, organizaciones no-gubernamentales y otras fuentes fidedignas para recabar mayor información, y también puede recibir declaraciones orales o escritas de quien desee darlas. Si cuenta con la aceptación del Estado involucrado, también podría llevar a cabo una visita para realizar consultas con las autoridades competentes, las víctimas y la sociedad civil. Pero sólo cuando se inicia una investigación formal es que la Fiscalía adquiriría mayores facultades para requerir la cooperación del Estado venezolano.

El examen preliminar consta de cuatro fases. En ellas, la Fiscalía, conforme a la información disponible, debe estudiar y definir preliminarmente tres elementos: (i) si existe fundamento razonable para concluir que se ha cometido o se está cometiendo un crimen que la Corte puede investigar y eventualmente juzgar; (ii) si el caso sería admisible, y, si se cumplen estos dos requisitos, (iii) determinar si el inicio de la investigación beneficiaría al interés de la justicia.

Competencia

Se trata de verificar si la Corte tiene la facultad para investigar y juzgar los supuestos crímenes.

La Corte Penal Internacional sólo puede actuar a partir de la fecha de entrada en vigencia del Estatuto de Roma. Para la mayoría de los países, esa fecha es el 1° de julio de 2002. También es el caso de Venezuela. El incumplimiento de este requisito fue uno de los motivos que llevó a la Fiscalía a desechar el primer examen preliminar del que fue objeto Venezuela. La Fiscalía recibió 12 denuncias por la supuesta comisión de crímenes de lesa humanidad durante los acontecimientos de abril de 2002. Pero, en febrero de 2006, la Fiscalía informó que un número considerable de los hechos alegados habían tenido lugar con anterioridad al 1° de julio de 2002 y, por lo tanto, la Corte no tenía competencia para juzgarlos.

Por otro lado, la Fiscalía también debe asegurarse de que haya fundamentos razonables para investigar el tipo de crímenes que la Corte puede juzgar. En el caso venezolano, la presunción es que se trataría de crímenes de lesa humanidad, por lo que, además de los crímenes en sí mismos –encarcelaciones arbitrarias, tortura, persecución política, entre otros–, la Fiscalía debe verificar que existan elementos que hagan presumir que esos crímenes hayan sido cometidos “con conocimiento” y como “parte de un ataque generalizado o sistemático contra la población civil”, ya que ése es el aspecto distintivo de los crímenes de lesa humanidad.

La prueba de que existe un ataque generalizado o sistemático generalmente se deduce de actos repetitivos que persiguen la misma lógica, así como de evidencias de actividades preparatorias o movilizaciones colectivas que han sido orquestadas y coordinadas. Human Rights Watch, una reconocida organización a favor de los derechos humanos, ha dicho que sus investigaciones “permiten concluir que los abusos durante 2017 fueron parte de una práctica sistemática de miembros de las fuerzas de seguridad venezolanas.”

Por último, salvo que el caso sea referido por el Consejo de Seguridad de la ONU, la Corte sólo puede actuar si los crímenes han sido cometidos en el territorio o por un nacional de un Estado Parte. Es obvio que, en el caso venezolano, los presuntos crímenes tuvieron lugar en su territorio.

Admisibilidad

La admisibilidad supone el examen de dos requisitos: (i) la complementariedad y (ii) la gravedad. Esta evaluación se hace en relación con los presuntos crímenes más graves y con respecto a las personas que parecen tener mayor responsabilidad.

El examen sobre la complementariedad supone determinar si las autoridades del Estado venezolano han llevado o están llevando a cabo investigaciones y juicios sobre los potenciales casos identificados por la Fiscalía. Si no hay investigaciones o juicios en Venezuela o si los hay, pero esos procedimientos no están dirigidos contra las personas de mayor responsabilidad, la Fiscalía puede continuar con su examen. Lo mismo aplica si hay investigaciones o juicios, pero hay demoras injustificadas o esos procedimientos internos no se están llevando a cabo con la debida independencia e imparcialidad. Usualmente, la Fiscalía no decide si quiere iniciar la investigación formal con base en el principio de complementariedad. En caso de duda, lo que hace es esperar para determinar a ciencia cierta si existen o habrá investigaciones y juicios genuinos.

Por otro lado, el examen sobre la gravedad va en consonancia con el hecho de que la Corte Penal Internacional fue creada para juzgar “los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto”. Por ende, la Fiscalía tiene que evaluar el impacto, la escala, la naturaleza y la forma de comisión de los presuntos crímenes. Esto generalmente lo hace examinando el número de víctimas directas e indirectas, la importancia del daño causado –incluyendo el corporal y psicológico– y la difusión geográfica y temporal de esos crímenes, como la alta intensidad en la comisión de crímenes graves durante un breve período.

Aunque el número de víctimas civiles no es el único factor que se examina para considerar la gravedad de la situación, una revisión de los casos que llegaron a la fase de investigación formal revela que, en la mayoría de los casos (8/10), el número de víctimas mortales fue superior a 1.000 personas. Los crímenes contra la integridad física (como tortura y violación) y los abusos contra menores de edad también son usualmente considerados por la Fiscalía como muy graves. Sólo en el caso de la República de Malí el número de asesinados fue inferior a 200 personas y se llegó a la investigación formal. Pero en ese caso, el examen preliminar se inició porque fue referido a la Corte por el propio gobierno maliense.

En Venezuela, según un informe del Alto Comisionado de la ONU para los derechos humanos, durante la ola de protestas que vivió el país entre abril y julio de 2017, hubo 124 víctimas mortales, más de 10.000 heridos y aproximadamente 5.000 encarcelamientos arbitrarios.

Interés de la justicia

Si se cumplen los requisitos mencionados anteriormente, la Fiscalía procederá con el inicio de una investigación, a menos que considere que la misma no redundaría en interés de la justicia, al menos en el momento en que se hace esa determinación. Por ejemplo, este podría ser el caso si se estuviera adelantando un proceso de justicia transicional. En cualquier caso, siempre se presume que las investigaciones y enjuiciamientos que lleva adelante la Corte Penal Internacional redundará en el interés de la justicia. Por ende, este criterio es aplicado excepcionalmente.

Luego de esta evaluación, la Fiscalía de la Corte puede tomar alguna de las siguientes decisiones: (i) la situación no cumple con los requerimientos para iniciar una investigación, y en consecuencia hay que finalizar el examen preliminar; (ii) es necesario continuar monitoreando la situación en Venezuela, incluyendo los procedimientos internos de investigación y juicio que pudiesen existir, o es necesario recolectar mayor información para poder tomar una decisión, continuando así el examen preliminar, o (iii) que dada la evaluación, es necesario iniciar la investigación formal.

La relevancia del proceso en la OEA

El inicio del examen preliminar sobre una situación se puede dar de tres formas: (i) por decisión propia de la Fiscalía, tal y como es el caso venezolano luego del anuncio del pasado 8 de febrero; (ii) por remisión de cualquier Estado Parte del Estatuto de Roma, o (iii) por remisión del Consejo de Seguridad de la ONU.

Ahora bien, la forma en la que es iniciado el examen preliminar genera algunas diferencias en el resto del proceso. En primer lugar, si la Fiscalía está procediendo por decisión propia y va a proceder a iniciar la investigación formal, debe primero solicitar la autorización de la Sala de Cuestiones Preliminares de la Corte. Este requerimiento no aplica si el proceso es iniciado por remisión de algún Estado o del Consejo de Seguridad de la ONU, en cuyo caso la Fiscalía puede automáticamente iniciar la investigación.

El hecho de que la Fiscalía ya haya iniciado el examen preliminar sobre Venezuela no impide que mientras lo adelanta, algún Estado o el Consejo de Seguridad puedan remitir la situación a la Corte. De hecho, esto ya ha sucedido en dos oportunidades: en la situación de la República Democrática del Congo y en una segunda examinación de la situación en la República Centroafricana.

En esa posibilidad es donde ahora radica parte de la relevancia del proceso iniciado en septiembre de 2017 por el Secretario General de la OEA, Luis Almagro. El procedimiento tiene como objeto analizar si la situación en Venezuela merece ser referida a la Corte. Para ello, se ha constituido un panel independiente de tres expertos, los cuales pronto emitirán un informe. La esperanza del Secretario General es que algún Estado Parte del Estatuto de Roma, preferiblemente miembro de la OEA, aprovechando una eventual determinación del informe que concluya que podrían haberse cometido crímenes de lesa humanidad en Venezuela, decida remitir la situación a la Corte.

Si esto sucediese, la Sala de Cuestiones Preliminares podría, además, revisar de oficio una eventual decisión de la Fiscalía de no proceder a una investigación. Otra ventaja de un posible referimiento es que el Estado que decida realizarlo podría ampliar el ámbito de investigación de la Fiscalía. En febrero de 2018, la Fiscalía anunció que se enfocaría en los posibles crímenes cometidos a partir de las manifestaciones iniciadas en abril de 2017. Sin embargo, diversas organizaciones han alertado de posibles crímenes de lesa humanidad con anterioridad a esa fecha, como, por ejemplo, alrededor de las protestas que iniciaron en febrero de 2014. En consecuencia, un Estado que refiera la situación, podría solicitar también que se examinen esos hechos.

No obstante, independientemente de si algún Estado o el Consejo de Seguridad de la ONU refiera la situación, siempre será la Fiscalía quien tendrá la última palabra sobre si ésta debe avanzar a la fase de investigación formal.

El tiempo de duración del examen preliminar

El Estatuto de Roma no establece un plazo de duración máximo para el examen preliminar. Por ende, el tiempo para tomar una determinación depende de la Fiscalía. Hasta ahora, y en otros casos, el tiempo de duración del examen preliminar ha variado significativamente. Por ejemplo, ante la situación en Libia, el examen preliminar duró menos de una semana. En el caso de Colombia, el examen preliminar ya ha durado más de 13 años.

La Sala de Cuestiones Preliminares ha establecido que a pesar del silencio del Estatuto de Roma y sin importar la complejidad del caso, el examen preliminar debe ser completado dentro de un lapso razonable si la situación fue referida por un Estado Parte o el Consejo de Seguridad. Esta es otra ventaja de que haya un referimiento. De hecho, el promedio de duración de los exámenes preliminares iniciados por la Fiscalía es de casi cinco años. Pero si hay referencia de un Estado o del Consejo de Seguridad, el promedio baja a menos de ocho meses.

El poder de disuasión de un examen preliminar

Uno de los objetivos de un examen preliminar es que la Fiscalía contribuya a eliminar la impunidad, fomentando investigaciones y juicios auténticos en los Estados. A su vez, estos esfuerzos deberían disuadir la comisión de más crímenes graves.

A pesar de la corta vida de la Corte Penal Internacional, estudios recientes ya demuestran que, en algunos casos, su intervención activa mediante investigaciones y acusaciones permite que disminuya la comisión de crímenes graves en los países bajo examen. En un artículo reciente, el profesor José Ignacio Hernández concluyó que “la observación cercana de la Corte [Penal] Internacional, más por temor que por convicción, ayudará a reinstaurar ciertas prácticas democráticas que se han perdido a lo largo de diecinueve años de revolución bolivariana”.

Sin embargo, el poder de disuasión de la Corte es algo que debe examinarse caso por caso. Por ejemplo, el inicio del juicio contra Jean Pierre Bemba, líder del Movimiento de Liberación del Congo, no detuvo la violencia en la República Centroafricana. En Kenia, a pesar de que la investigación formal de la Corte se inició en 2010, durante el proceso electoral de 2017 hubo graves casos de violencia política y violencia sexual contra menores de edad.

Es posible que el inicio del examen preliminar genere un efecto disuasivo en los miembros de las fuerzas armadas venezolanas. Lamentablemente, para verificarlo, habrá que examinar el comportamiento de las fuerzas de seguridad del Estado y si hay represión en caso de nuevas protestas en Venezuela.

Conclusión

La presunta comisión de crímenes de lesa humanidad en Venezuela no garantiza que la Corte Penal Internacional haga justicia. Como quedó evidenciado, se trata de un proceso lleno de obstáculos. Además, muy probablemente tomará varios años antes de que se llegue a la conclusión de la investigación formal, si la hubiere. Sin embargo, a final de cada año, la Fiscalía emite un reporte informando el estado de cada caso, por lo que a más tardar en nueve meses sabremos si ha habido algún avance.

Un elemento que podría aumentar las posibilidades de que la Corte se avoque al tema venezolano sería el apoyo de la comunidad internacional. Llama la atención que en su último comunicado, el Grupo de Lima se limitó a “tomar nota” del inicio del examen preliminar, cuando pudo haber manifestado su apoyo frontal. La Unión Europea no se ha pronunciado.

Luego del anuncio del inicio del examen preliminar, la cancillería venezolana emitió también un comunicado. Aseguró la “plena contribución” de la Fiscalía para “suministrar a la Corte [Penal Internacional] información relevante a efecto de comprobar que no hay cabida a la jurisdicción de este organismo internacional”. En cualquier caso, las organizaciones de derechos humanos deben seguir investigando, recolectando información y continuar denunciando. Interna o internacionalmente, algún día habrá justicia.


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