Las razones institucionales del colapso del sector eléctrico

En las últimas semanas las noticias de apagones eléctricos a lo largo Venezuela son cada vez más recurrentes. Quizás la mejor muestra de ese colapso es Zulia: diversas noticias apuntan a que la región ha estado sin energía eléctrica por más de 72 horas. Situaciones similares han comenzado a presentarse en Caracas.

Basta hacer una breve investigación para comprobar que esta crisis no es nueva. Ya en 2009 el Gobierno anunció medidas especiales de racionamiento eléctrico debido a las persistentes fallas del sector. Desde entonces, el Gobierno ha acudido al saboteo como excusa recurrente. Se trata de una excusa poco creíble pues, como expliqué en Prodavinci, las instalaciones eléctricas son custodiadas por el Gobierno, con lo cual, todo sabotaje sería resultado de la indebida custodia de las instalaciones eléctricas por parte del Gobierno. Además, es difícil justificar nueve años de crisis solo con base en la tesis de sabotaje.

¿Cuál es la causa del colapso del sector eléctrico? Como explicó Prodavinci en 2016, los apagones son resultado del desfase entre la demanda de electricidad y el consumo. En pocas palabras: el consumo de electricidad es superior a la oferta disponible, todo lo cual hace que el sistema eléctrico colapse. Algo curioso si se considera que, debido al colapso de la producción, la demanda de electricidad –especialmente en el sector industrial y comercial– también se ha visto afectada.

¿Y a qué se debe ese desfase? Tal y como explico aquí, el desfase entre la oferta y la demanda de electricidad fue causada por las políticas socialistas que centralizaron y nacionalizaron el sector eléctrico, eliminando la inversión privada sobre el sector y afectando, en suma, la inversión necesaria para el mantenimiento y expansión del sistema eléctrico nacional.

Una crisis, por cierto, que fue anticipada por Hugo Chávez en 1999.

Un poco de historia sobre la regulación del sector eléctrico venezolano

Diversas razones justifican la regulación del sector eléctrico. Así, debido a que la electricidad no puede almacenarse, es necesario establecer las reglas que aseguren la coordinación entre la demanda y oferta de electricidad. La existencia de monopolios naturales es otra de las razones que justifica esa regulación.

Sin embargo, hasta 1999 Venezuela no contó con una Ley del sector eléctrico. En realidad, los arreglos del sector se basaron, primero, en acuerdos entre las empresas públicas y privadas que participaban en el sector eléctrico y luego, en el Decreto 1.558 de 1998, que definió un conjunto de reglas para la centralización de la gestión de las actividades de generación y transmisión a través del Centro Nacional de Despacho de Cargas.

La inminencia de la crisis y la reforma de 1999

Para la década de los noventa del pasado siglo resultaba evidente la necesidad de una reforma regulatoria, orientada a dos objetivos. Primero, establecer de manera formal el conjunto de arreglos institucionales necesarios para la correcta operación del sistema; el segundo, promover la inversión privada. En efecto, hasta entonces, si bien la inversión privada tenía una participación importante en el sector, lo cierto es que el Estado concentraba una participación relevante por medio de empresas públicas, particularmente, en la generación hidroeléctrica.

Para procurar esos dos objetivos, comenzaron a discutirse en el entonces Congreso de la República diversos proyectos de Ley que, sin embargo, no fueron aprobados. Esta iniciativa fue retomada por Hugo Chávez en 1999, quien mediante el Decreto-Ley de Ley del Servicio Eléctrico, estableció una novedosa regulación para la liberalización del sector eléctrico.

De hecho, en la exposición de motivos del Decreto-Ley, Chávez explicó las razones por las cuales era necesario promover la inversión privada:

“Hasta el presente, la posibilidad de crecimiento y expansión del sector se apoyaron fundamentalmente en las fuentes inversiones públicas (…) El Estado, al disponer de cuantiosos recursos, pudo emprender la explotación del gigantesco potencial hidroeléctrico del río Caroní, así como también de otros potenciales menores (…) Sin embargo, hoy confronta el país un (…) problema: la caída de la inversión pública que arrastra un proceso de deterioro en todo el sector (…) A partir de la década de los 90 la ya señalada caída de inversión, ha ido colocando al país frente a una verdadera emergencia energética”

Es decir, que ya en 1999 Chávez previó que el colapso de la inversión pública había degenerado en una “verdadera emergencia eléctrica”. Diez años antes de los apagones, cabe observar.

Muchos ruidos, pocas nueces

El Decreto-Ley nunca llegó a implementarse. Una nueva Ley de 2002 quiso darle a la reforma un nuevo impulso, pero tampoco esta vez se logró el objetivo.

Y entonces llegó el modelo socialista.

En efecto, en 2003 Chávez decidió cambiar el modelo económico implementando un conjunto de controles centralizados que, a partir de 2005, se denominaron “transición al socialismo”. En 2006, las políticas socialistas se tradujeron en la ampliación de la participación del Estado en empresas privadas, a través de procesos de compra y expropiaciones arbitrarias.

Las políticas socialistas fueron implementadas en el sector eléctrico. En clara violación a la Ley de 2002, el Estado adquirió todas las empresas privadas del sector, produciéndose así la nacionalización del sector eléctrico. Luego, todas las empresas fueron fusionadas en un solo ente, la Corporación Eléctrica Nacional S.A. (CORPOELEC), de acuerdo con el Decreto-Ley contentivo de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico, 2007. Luego, en 2010, se dictó la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico, que consolidó la nacionalización y centralización de todo el sector eléctrico.

Nacionalización, centralización y emergencia del sector eléctrico

La política de nacionalización y centralización del sector eléctrico colocó al sistema eléctrico en una situación similar a la que el propio Chávez advirtió en 1999: ante la imposibilidad de sostener el sector con inversiones públicas, la vulnerabilidad del sistema eléctrico se incrementó.

Ello se vio afectado por la política socialista de subsidiar la tarifa eléctrica. Pero el problema no acaba allí: tradicionalmente, no toda la energía consumida es pagada, debido a la existencia de tomas ilegales de electricidad, en lo que se conoce como pérdidas no-técnicas. Según se explicó en Prodavinci, cerca del 40% de la electricidad consumida no se paga.

Es decir, que solo el 60% de los consumidores de electricidad –aproximadamente– pagan por el servicio a tarifas subsidiadas, cuyos montos han pasado a ser irrisorios debido a la inflación –y ahora, la hiperinflación.

De esa manera, el sistema eléctrico venezolano no es económicamente sostenible, con lo cual depende de inversiones públicas no solo para mantener y expandir la capacidad de generación, transmisión y distribución, sino además, para subsidiar la tarifa eléctrica.

Los signos de estas ilegales políticas públicas, como vimos, comenzaron a ser evidentes en 2009, poco después de culminado el proceso de centralización y nacionalización. La respuesta a esa crisis fue declarar una “emergencia eléctrica” orientada a regular el consumo, antes que promover el incremento de la oferta efectiva de electricidad. Para ello, se estableció un plan que propendía al racionamiento del consumo eléctrico en los hogares, y además, se establecieron obligaciones de autogeneración para actividades industriales y comerciales.

Medidas que, como cualquier venezolano afectado por los apagones puede reconocer, no lograron estabilizar el suministro eléctrico.

¿Qué reforma institucional requiere el sector eléctrico?

La solución al problema del sector eléctrico en Venezuela para por reformar su marco regulatorio, a los fines de introducir una regulación que, similar a la dictada en 1999, promueva la inversión privada en ciertas actividades –típicamente, generación y comercialización– y además, permita la sostenibilidad financiera del sector mediante el ajuste de las tarifas, lo cual facilitará las inversiones necesarias para recuperar la capacidad del sistema eléctrico nacional. Junto a ello, es preciso introducir el principio de separación de actividades, crear una agencia regulatoria independiente y promover los acuerdos para la coordinación del sistema eléctrico nacional. Una reforma similar fue implementada en Perú, como ha explicado José María de Viana aquí en Prodavinci.

Sin embargo, esta reforma no parece suficiente hoy día. En efecto, el principal obstáculo para la promover la inversión privada no parece ser tanto la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico de 2010. Así, el estado de deterioro de las infraestructuras eléctricas nacional –por falta de inversión y mantenimiento– y el desfase de las tarifas eléctricas, hacen que el sector eléctrico venezolano no sea invertible en sus actuales condiciones.

Por ello, junto con la nueva regulación del sector eléctrico, haría falta promover un adecuado marco transitorio que permita recuperar la gobernanza de CORPOELEC, promover el financiamiento para las inversiones que requiere el sector, y promover el ajuste progresivo de tarifas.

De algo podemos estar seguros: para detener el colapso de la economía venezolana, es necesario contar con un adecuado suministro eléctrico, algo que es imposible bajo el actual modelo de gestión.