La Unión Europea y las sanciones secundarias

Fotografía de John Thys | AFP

Horas después de la publicación de la última orden ejecutiva del presidente de Estados Unidos sobre Venezuela, el portavoz de la Unión Europea para Ayuda Humanitaria, Gestión de Crisis, Cooperación Internacional y Desarrollo reaccionó sosteniendo: «nuestra posición es conocida, nos oponemos a la aplicación extraterritorial de medidas unilaterales».

La nueva orden ejecutiva abre la posibilidad para que el secretario del Tesoro estadounidense bloquee bienes y propiedades en Estados Unidos de personas o entidades extranjeras, incluyendo empresas europeas que operan en Venezuela. Para ello, el Gobierno estadounidense tendría que considerar que las personas o empresas han asistido materialmente, patrocinado o proporcionado apoyo financiero, material o tecnológico a cualquier persona incluida en la lista sobre Venezuela que mantiene el Departamento del Tesoro de Estados Unidos.

El Consejo Europeo, organismo que define la política exterior europea, todavía no ha fijado una posición oficial ante estas sanciones secundarias. Otro portavoz de la Unión Europea adelantó que se encuentran “analizando en detalle el alcance e implicaciones” de la última orden ejecutiva. A mediados del mes de julio de 2019, la Alta Representante para la Política Exterior declaró que la Unión Europea estaba dispuesta “a expandir sus medidas selectivas, en caso de que no haya resultados concretos de las negociaciones en curso”.

Es probable que esa ampliación de medidas selectivas se trate principalmente de sanciones individuales, pues la Unión Europea ha sido enfática que quiere “evitar cualquier perjuicio a la población”. De tal manera que, dependiendo de cómo sea aplicada, la nueva orden ejecutiva podría apartar las visiones y mecanismos de presión que Estados Unidos y Europa consideran apropiados para tratar de incidir en la crisis venezolana. Esta diferencia de criterios no sería inédita y es relevante porque la presión internacional tiende a ser más trascendental en la medida que sea implementada por un número mayor de actores internacionales.

Los antecedentes recientes

En los últimos años, la reacción de la Unión Europea ante las sanciones secundarias impuestas por el Gobierno estadounidense no ha sido totalmente positiva. La economía europea tiene un alto nivel de interdependencia con la estadounidense. Por lo tanto, para las empresas europeas es muy difícil no cumplir con este tipo de medidas, ya que la posibilidad de ser sancionadas o perder acceso al sistema económico y financiero estadounidense podría ser devastador. Asimismo, la incertidumbre que en algunos casos causan este tipo de sanciones aumenta su impacto. Al no existir claridad sobre cómo interpretar las medidas y cómo serán aplicadas, las empresas y bancos europeos optan por no correr riesgos. En 2014, BNP Paribas, una institución financiera francesa, se declaró culpable de procesar miles de millones de dólares a empresas cubanas, iraníes y sudanesas sancionadas por Estados Unidos. Como sanción, tuvo que pagar una multa de nueve mil millones de dólares, perdiendo además el derecho a convertir divisas a dólares estadounidenses para ciertas transacciones por un año.

Históricamente, los Gobiernos estadounidenses habían tratado de coordinar con Europa la imposición de sanciones secundarias. Sin embargo, ese no ha sido el caso durante el gobierno del presidente Donald Trump. Luego de que Washington decidiera retirarse unilateralmente del acuerdo nuclear con Irán y reintroducir sanciones, la simple amenaza de sanciones secundarias estadounidenses ha sido suficiente para que un número importante de empresas europeas hayan comenzado a limitar sus operaciones con el país del Medio Oriente.

En respuesta a las nuevas sanciones de Estados Unidos a Irán, la Unión Europea ha asomado que podría seguir la práctica de países como China, India, Rusia y Turquía, los cuales ya tienen experiencia en tratar de esquivar el impacto de las sanciones secundarias estadounidenses. En enero de 2019, la Unión Europea anunció la creación de un vehículo especial para que las empresas europeas puedan seguir realizando transacciones con empresas iraníes en el sector de medicinas, alimentos y equipos médicos. El vehículo especial, conocido como INSTEX, todavía tiene un marco de acción limitado en sectores excluidos por las sanciones, pero, eventualmente, podría funcionar en paralelo al sistema financiero estadounidense y, en consecuencia, erigirse como una alternativa para las empresas europeas que deseen seguir operando en mercados sancionados por Estados Unidos. 

China, que ya ha manifestado interés en ese mecanismo europeo, tiene experiencia al contar con un sistema bancario dual. Esa particularidad le permite destinar a una serie de instituciones financieras para que trabajen con el sistema estadounidense, mientras que otras tienen operaciones en países sujetos a sanciones secundarias. Pero, incluso en países como China, el efecto disuasorio de las sanciones secundarias estadounidenses ha llegado a ser considerable. Como muestra, recientemente ha trascendido que la Corporación Nacional de Petróleo de China decidió detener el transporte de petróleo venezolano en respuesta a la nueva orden ejecutiva y esperará a obtener mayor claridad del Departamento del Tesoro estadounidense sobre su ámbito de aplicación.

Diferencia de visiones

En este momento, Europa y Estados Unidos parecieran tener visiones distintas sobre las sanciones. Por ejemplo, en el caso de Cuba, la Unión Europea prefiere una aplicación limitada de medidas, usualmente concentrada en sanciones individuales a funcionarios y otros responsables de violaciones a los derechos humanos. Hace pocos días, el actual ministro de Relaciones Exteriores de España, Josep Borrell –quien, además, será el próximo Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad– tildaba como un “abuso de poder” la decisión del Gobierno estadounidense de permitir que empresas confiscadas por el régimen de Fidel Castro demanden en tribunales estadounidenses a entidades extranjeras que se hubieran beneficiado de sus activos o siguieran operando en la isla.

Asimismo, Europa usualmente ha buscado complementar sus programas de sanciones con esfuerzos diplomáticos para procurar soluciones políticas y negociadas. Esa visión coincide con la política de sanciones europeas con ocasión de la crisis en Venezuela, donde la mayoría de las medidas han sido sanciones personales, habiendo adoptando únicamente una prohibición en la venta de armas al régimen de Maduro. La Unión Europea también sigue apoyando una solución negociada y, en consecuencia, la mediación que adelanta Noruega.

Sin embargo, Europa tampoco ha descartado la posibilidad de sanciones más amplias para el caso venezolano, incluyendo a sectores de la economía. Por su composición compleja, la Unión Europea suele actuar más lento que el Gobierno estadounidense y responder a hechos concretos que cambien sustancialmente el escenario. Por ello, ha amenazado con mayores medidas en caso de que el intento de mediación de Noruega fracase, pero también podría hacerlo si son convocadas únicamente elecciones legislativas sin la modificación de las condiciones electorales. Hasta ahora, la respuesta de Estados Unidos y la Unión Europea a la crisis en Venezuela ha sido distinta, pero en algún grado podría verse como complementaria. Por un lado, el Gobierno estadounidense ha buscado complicar la capacidad financiera del régimen de Nicolás Maduro, mientras que Europa se ha concentrado en promover mecanismos diplomáticos que permitan canalizar la presión. 

En el corto y mediano plazo habrá que evaluar hasta dónde está dispuesto a llegar el Gobierno estadounidense en la aplicación de la nueva orden ejecutiva. El 4 de septiembre finaliza el período de gracia para que las empresas cesen sus relaciones de asistencia con el régimen de Nicolás Maduro. De entrada, parece improbable que las medidas sean aplicadas férreamente, especialmente considerando que, al menos hasta finales de octubre de 2019, existen empresas estadounidenses que cuentan con una licencia para seguir teniendo transacciones con el Gobierno venezolano. Sería ilógico que el Gobierno estadounidense busque sancionar a empresas europeas que operen en Venezuela, mientras Chevron siga siendo socia de PDVSA. En cualquier caso, lo que suceda en este ámbito podría determinar el grado de intensidad y coordinación que tendrá en el futuro cercano la presión internacional para el regreso de la democracia y la prosperidad económica a Venezuela.