El plan Baker para la deuda

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Hacia 1984 se percibía el agotamiento de la estrategia implementada a raíz de la crisis de la deuda iniciada en 1982. Los países endeudados que asumieron programas de estabilización habían recortado su gasto de importaciones significativamente y lograron generar superávits en sus cuentas corrientes, que unidos a los flujos de nuevo endeudamiento, les permitió continuar sirviendo sus obligaciones financieras con la banca. Pero las consecuencias negativas de esa estrategia para las naciones endeudadas reclamaban cambios con una orientación de mediano plazo y objetivos de mayor proyección. En la primavera de 1984, fue propuesta por Paul Volcker y Jaques De Larosiére, una ampliación de la estrategia que favoreciera la recuperación de las economías afectadas, su regreso a los mercados de capital y la consolidación de la estabilidad financiera internacional. En consecuencia, los programas de ajuste con el FMI y los nuevos acuerdos de reestructuración de la deuda bajo la modalidad Multiyear Restructuring Agreements (MYRA), contemplaron plazos más largos y, en general, una mayor porción de las amortizaciones sujetas a reestructuración.

En septiembre de 1984 México fue el primer país en lograr, en el marco de los MYRA, la reestructuración a catorce años, de la deuda que vencía en los próximos seis años. En los nuevos acuerdos con la banca se adoptaron tasas de interés de mercado con menores niveles respecto al esquema de fijación previo. Se percibía entonces que el problema de la deuda estaba cediendo en intensidad por la recuperación del crecimiento, la eliminación del déficit en las cuentas corrientes externas de los países endeudados y los nuevos financiamientos concertados de la banca, al igual que aquellos provenientes de los organismos multilaterales. Sin embargo, en 1985 el financiamiento concertado declinó significativamente y se mantenía ausente el crédito voluntario. Fue así como el flujo neto de capital hacia las naciones latinoamericanas se redujo de USD 10,4 millardos en 1981, a la cifra negativa de USD 32,9 millardos en 1985.

Este patrón de transferencias netas de las naciones altamente endeudadas se mantuvo por varios años desde que emergió la crisis, en magnitudes incompatibles con la estabilidad económica, social y política de estos países, al tiempo que los indicadores de crédito revelaban un empeoramiento, situación esta contraria a los objetivos de la estrategia y a lo que se esperaba de ella.

A mediados de 1985 México estaba solicitando financiamiento adicional para atender su comprometida situación, agravada por el debilitamiento de los precios del petróleo, una mayor inflación y luego, ese año, el devastador terremoto ocurrido en la capital. En los principales países deudores de América Latina, los gobiernos comenzaban a resentirse por la tensión de los programas de ajuste, la falta de financiamiento y el deterioro del ingreso. El enfoque convencional de solución para la deuda que se había aplicado hasta entonces debía ser reformada perentoriamente.

Al extenuarse la estrategia convencional emergió la cuestión fundamental de porqué al cumplirse las condiciones esenciales de la política de financiamiento concertado, no se concretaron los avances esperados en los países de la región latinoamericana y más bien se apreciaban síntomas de deterioro y fatiga. La explicación reside en la magnitud, velocidad y consecuencias de la reducción del desequilibrio externo de estos países, afectados por el decaimiento de los precios de las materias primas de exportación. También, en la falta de regularidad del nuevo financiamiento, las transferencias netas de recursos de esos países al exterior y las insuficiencias de las políticas públicas en el marco de los programas de estabilización con altos niveles de exigencia que fueron asumidos. Se crearon tensiones insostenibles en los países afectados, cuyas realidades políticas ya no daban margen para mayores presiones y reclamaban una solución estructural y definitiva. Esa realidad en contraste con la rápida recuperación de los resultados y de las cuentas de balance de la banca internacional, dieron aliento a las críticas que recibió la estrategia inicial con respecto a la deuda.

Este cuadro general de insatisfacción y la entrada de James Baker al Tesoro de los EE UU, un hombre menos reticente a la intervención oficial en el problema de la deuda, en un ambiente de preocupación en ascenso por los posibles desenlaces de la situación de algunos países deudores, propiciaron el diseño e instrumentación de una nueva fase en la estrategia de la deuda.

El Plan Baker (1985-1989)

Este plan (o más bien, esa iniciativa) fue anunciada por el Secretario del Tesoro en la reunión anual del FMI y del Banco Mundial, celebrada en Seúl en octubre de 1985. Se basaba en una combinación de crecimiento económico, programas de estabilización y reformas, y nuevo financiamiento. Consistió, en realidad, en una variante del enfoque previo con el énfasis puesto ahora en el crecimiento de largo plazo y en las reformas estructurales que lo hicieran sostenible. En ese sentido, la propuesta de Baker representaba un avance. La astringencia crediticia, el alejamiento de los países endeudados de los mercados de capital y la ausencia de flujos netos de inversión directa hacia ellos, eran las condiciones que prevalecían en 1985. Se admitió entonces que el problema de la deuda no podía seguir siendo considerado como un asunto circunscrito a la banca y a los países endeudados, sino que tenía importantes implicaciones financieras, comerciales y geopolíticas a escala global. De allí que el gobierno de los EE. UU. mudase su distante postura inicial a una de mayor presencia en el problema de la deuda. La intervención del gobierno de los EE. UU. en la cuestión de la deuda que implicaba este nuevo enfoque, trasladaba hacia otros gobiernos de países industrializados una perspectiva de intervención que no necesariamente resultaba compatible con su visión y con sus políticas.

Los postulados de la iniciativa Baker podrían resumirse como sigue. Primero, la provisión de nuevo financiamiento de la banca comercial por USD 20.000 millones desembolsados en los tres años del Plan (inicialmente para 15 países, luego ampliado a 17); el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y otros bancos de desarrollo que aportarían USD 9.000 millones anuales, netos del pago de intereses. No se establecieron metas de financiamiento consolidadas para el conjunto de los organismos multilaterales, incluido el FMI, y por esa causa once de los países transfirieron recursos netos al FMI en pago de sus obligaciones. Se trasladó el énfasis desde el financiamiento a cargo del FMI para atender los desequilibrios externos, hacia el financiamiento de las instituciones de desarrollo. En cuanto respecta a las expectativas de la banca, el llamado de Baker a conceder nuevos préstamos debía suponer un razonable equilibrio en la distribución de las cargas de financiamiento entre esas instituciones, los gobiernos de los países industrializados y los organismos multilaterales, además de cierta flexibilización en materia fiscal, de provisiones y registros contables de la nueva deuda en los bancos.

Segundo, un componente esencial de la estructura propuesta fue la reestructuración a mayor plazo del perfil de pagos de amortización de la deuda, conforme a la situación de cada país, para cada uno de los cuales fue constituido un Comité Asesor de Bancos, la instancia representativa del interés de la comunidad de bancos acreedores. Las tasas de interés aplicable contemplaron una estructura con niveles inferiores a los establecidos anteriormente.

Y, tercero, la adopción de programas de estabilización macroeconómica, centrados en la disciplina fiscal y de crédito, así como en políticas cambiarias consistentes con las metas de estabilización. Desde su posición, algunos bancos expresaron su parecer de que la participación del FMI en la vigilancia y seguimiento de los programas de estabilización y reformas que debían acometer los países, era una condición necesaria para la provisión de nuevos préstamos.

Estos programas incorporaron, además, reformas institucionales, incluyendo la privatización de empresas públicas, la apertura al comercio internacional al igual que a la inversión foránea y la eliminación de subsidios. Las resistencias que al interior de los países creaban estas políticas fueron superadas en alguna medida en la mayoría de ellos, para lo cual fue reconocida la necesidad de políticas de alivio que amortiguaran el impacto del ajuste en la población, basadas en el nuevo financiamiento. En síntesis, se intentó transitar desde la estrategia de ajuste con austeridad, hacia la estrategia de ajuste y reformas con el foco puesto ahora en el crecimiento, con lo cual se admitió la naturaleza estructural del problema y el mayor tiempo requerido para su solución.

El monto de los desembolsos anuales previstos en la iniciativa Baker resultaba inferior a los pagos de interés de un año, por lo que, desde su propio diseño, la iniciativa contemplaba que los países atenderían con recursos propios cierta porción del servicio de intereses de su deuda. La cuestión relevante aquí debió ser el grado en el cual podía sostenerse un flujo razonable de transferencias netas de los países a la banca, sin comprometer el objetivo de crecimiento contemplado en la iniciativa. En otras palabras, era necesario establecer límites a tales transferencias. Esa consideración, ausente del diseño de la estrategia, hubiese conducido a la determinación del nivel de la deuda y de su servicio que resultara consistente con la capacidad prospectiva de pagos del país, dado su potencial de crecimiento económico, y de allí, inevitablemente, a una valoración positiva de la reducción de la deuda, hasta niveles compatibles con el objetivo de recuperar la dinámica del crecimiento.

En sus desarrollos posteriores (1987-1988), el Plan Baker incorporó expresamente modalidades de reducción y canje de deuda por bonos, de carácter voluntario y basadas en la evolución gradual de un mercado secundario para la deuda que comenzó a activarse entre 1983 y 1984. Esta dinámica ofrecía opciones adicionales a los bancos acreedores, cuando existía en ese colectivo una diversidad de preferencias, de condicionantes impositivos y de regulaciones diferenciales que hacía necesaria la posibilidad de elección. Las opciones contempladas (Menú de opciones) en esa etapa del Plan fueron las siguientes.

En primer término, la conversión de deuda en inversión, que ya tenía antecedentes (México y Chile en 1985 y 1986), según la cual, los acreedores originales, o aquellos que habían adquirido porciones de la deuda en el mercado secundario con un determinado descuento, podían vender tales acreencias al gobierno o al banco central del país deudor, a un precio más alto que el de mercado, pero inferior a la par, y aplicar los fondos en moneda local así obtenidos a inversiones de capital. Estas operaciones dieron impulso al incipiente mercado secundario de la deuda.

Segundo, el canje de la deuda original, documentada en contratos de préstamo, por instrumentos de mercado, ágiles y flexibles, es decir, por títulos con garantía, como fueron los bonos “Azteca” de México (1987-1988), antecedentes inmediatos de los bonos Brady pues, además, incluyeron en su estructura la reducción del principal de la deuda.

Tercero, la opción de recompra mediante la cual, las entidades deudoras podían retirar su deuda del mercado secundario pagando por ella un precio inferior a su valor nominal, lo que planteaba la cuestión del uso alternativo de los recursos aplicados a ese fin, dependiendo a su vez del origen de los fondos para estas operaciones. A manera de ejemplo, en 1988 Bolivia instrumentó un programa de recompra de su deuda, a un precio de 11%, con fondos recibidos en donación y asistencia financiera especial de países industrializados a ser aplicados exclusivamente a esas operaciones y no a otros propósitos. Igualmente realizó operaciones de canje de su deuda por bonos garantizados con instrumentos de primera clase. Con estas operaciones Bolivia pudo reducir en 50% el saldo de su deuda en aquel año.

Conviene destacar que no existían mecanismos que permitiesen asegurar el cumplimiento de las metas de desembolsos del financiamiento bancario concertado. De hecho, el financiamiento a los países incluidos en la iniciativa resultó inferior a lo previsto. Por otra parte, en algunos países, una vez convenidos los acuerdos con la banca, hubo desviaciones con respecto a las metas y criterios de desempeño impuestos por el FMI, por lo que no pudieron utilizar plenamente los recursos contemplados en los programas con ese organismo y, por el contrario, tuvieron que devolver parte de los que habían recibido en acuerdos previos.

La Iniciativa Baker fue recibida con cierta apatía, explicable en algún grado por lo inesperado de su anuncio al no haberse realizado un proceso previo y extendido de convergencia entre los distintos grupos de interés. La premura con la cual fue elaborada podría explicar que no fuesen presentados los aspectos fundamentales de los instrumentos financieros y legales necesarios para su implementación. Un hecho que resalta en esta situación es que el respaldo del FMI y del Banco Mundial a la iniciativa fue hecho público en diciembre de 1985, casi dos meses después del anuncio de Baker. En los países con alto endeudamiento la nueva estrategia fue percibida como insuficiente, luego de varios años de ajustes con pérdidas de bienestar para sus poblaciones. Se preveía que el servicio de la abultada deuda en los términos propuestos, no resultaría compatible con el objetivo de crecimiento sostenible.

La banca comercial advertía la continuación de una política de préstamos que habían admitido por fuerza de las circunstancias. Sin embargo, en su segunda fase, la propuesta Baker incorporó opciones novedosas, compatibles con el objetivo de algunos bancos de reestructurar su portafolio de créditos y con las aspiraciones de otros –los menos– de reducir su exposición en préstamos soberanos. Los procedimientos y documentación para estas operaciones fueron simplificándose gradualmente desde las primeras reestructuraciones. Para los países deudores se abrió la oportunidad de un manejo más activo de su deuda, con posibilidades de reducción, aprovechando los descuentos del mercado.

La Iniciativa Baker ofreció variantes con respecto a la estrategia del financiamiento concertado y redujo la distancia hacia una política global de reducción de la deuda bancaria, sin alcanzar las propiedades que requería una solución definitiva y permanente del problema de alto endeudamiento los países. El Plan Baker no contempló expresamente la reducción de la deuda hecha directamente por los bancos, lo que ya se presentaba al momento de su anuncio como una política necesaria para alcanzar objetivos de mayor aliento y elevar la probabilidad de recuperación de la deuda. Haremos un intento de evaluación de esta iniciativa por su importancia como antecedente inmediato del llamado Plan Brady.