Después del colapso: ¿Cómo revitalizar la industria petrolera venezolana?

La industria petrolera venezolana está en caída libre. La producción bajó un 12% durante 2016 y la petrolera estatal PDVSA tiene graves problemas de flujo de caja. Ha acumulado retrasos significativos en los pagos a sus proveedores y socios y tiene dificultades en el pago a sus acreedores financieros.

Aunque el colapso se ha acelerado con la merma de los precios del petróleo desde 2014, el sector ha tenido severas dificultades por más de una década, y la producción ha caído en más de un tercio si la comparamos con su pico más alto en la década de los noventa. El país desperdició una oportunidad tremenda para incrementar inversión y producción durante el reciente auge de precios del petróleo que duró una década.

Por fortuna para Venezuela, que es altamente dependiente de las exportaciones de petróleo para generar divisas e ingresos fiscales, la industria puede recuperarse. El país tiene la base de recursos de crudo extra-pesado más grande del mundo, las reservas de crudo convencional más grandes de América Latina, y un gran potencial en gas natural.

Adicionalmente, la experiencia de nuestros vecinos latinoamericanos demuestra que cambios institucionales apropiados pueden atraer significativas nuevas inversiones. Brasil, Colombia, y más recientemente México, han implementado reformas petroleras con gran éxito. Tales reformas estuvieron orientadas a ofrecer reglas creíbles a los inversionistas extranjeros, reforzar la capacidad regulatoria del Estado, y reestructurar la empresa petrolera estatal. Por tanto, la rueda no tiene que reinventarse en Venezuela. Podemos aprender de experiencias regionales exitosas y adaptarlas a la realidad venezolana: la dotación abundante de crudos no convencionales, las restricciones económicas, políticas y sociales, y las condiciones institucionales prevalentes, cuando la reforma empiece.

El colapso de la industria petrolera venezolana

Después de una exitosa apertura petrolera en la década de los noventa, en la cual la inversión extranjera añadió más de un millón de barriles por día (bpd) de producción, la industria petrolera venezolana entró en un periodo de declive. Hay múltiples causas para esta caída, pero al menos cuatro son particularmente relevantes:

1. Debido al conflicto político entre el presidente Hugo Chávez y la gerencia de PDVSA, en el 2003, alrededor de la mitad de sus empleados fueron despedidos, incluyendo la gran mayoría de su personal ejecutivo y técnico. Todavía estamos pagando las consecuencias de esa masiva pérdida de capital humano.

2. Durante 2005-2007, el gobierno renegoció forzosamente contratos con compañías extranjeras, cambió condiciones fiscales y nacionalizó algunos proyectos. La forma arbitraria en la que fueron conducidas las expropiaciones continúa teniendo efectos reputacionales negativos en la inversión extranjera.

3. Durante 2008-2009, algunas compañías de servicio fueron nacionalizadas y transferidas a la muy corrupta e ineficiente división de servicios de PDVSA.

4. El gobierno ha extraído sistemáticamente recursos excesivos de PDVSA, privándola de los fondos que necesitaba para reinversión, incluso durante los años de altos precios.

Los síntomas de la caída de la industria petrolera no se limitan al colapso de la producción en más de un millón de bpd durante la última década. La producción operada por PDVSA ha caído mucho más aceleradamente que la producción total, siendo parcialmente compensada por incrementos en la producción de las empresas mixtas con socios internacionales. Los campos operados exclusivamente por PDVSA producen hoy en día dos tercios menos que en sus niveles pico al final de los noventa. Como resultado, cerca de la mitad de la producción total de Venezuela está en manos de las empresas mixtas. Adicionalmente, la canasta de petróleo venezolana se ha vuelto más pesada y menos rentable, y cerca de dos tercios de la producción actual es de crudos pesados y extra-pesados. Las áreas de producción convencional están en rápida declinación, y la única región con crecimiento es la Faja Petrolífera del Orinoco, principalmente en los crudos extra pesados.

Las exportaciones cayeron más rápidamente que la producción hasta 2013, cuando la recesión económica inició una contracción del consumo interno. La gasolina y otros productos refinados son masivamente subsidiados, los precios internos no cubren los costos de producción y mucho menos los costos de oportunidad. Como resultado, PDVSA incurre en fuertes pérdidas sobre casi un cuarto de su producción.

Adicionalmente, las exportaciones netas son más pequeñas, ya que Venezuela ha estado importando cerca de 200 mil bpd de costosos productos refinados y crudo ligero, para el mercado interno y como diluyentes para las exportaciones de crudo extra pesado.  Además, una proporción significativa de las exportaciones petroleras están destinadas a la amortización de préstamos repagados con crudo (con China y Rusia como acreedores principales), a pagar los préstamos de socios en las empresas mixtas, y a las exportaciones subsidiadas a países aliados del régimen venezolano, como Cuba (que han sido reducidas, pero todavía son relevantes). Como resultado, PDVSA recibe flujos de efectivo por menos de 800 mil bpd de una producción total de 2.2 millones bpd. La severa limitación de efectivo causada por el colapso en los precios de petróleo ha empeorado una trayectoria financiera ya insostenible.

La deuda financiera externa de PDVSA creció de unos 3 mil millones de dólares en 2005 a 44 mil millones de dólares en 2015, y la deuda con socios y proveedores se disparó a más de 10 mil millones de dólares, lo que ha limitado su capacidad de inversión. El número de taladros en operación disminuyó en 23% sólo en 2016. Muy pocos proyectos petroleros se han materializado durante la última década. Menos de 100 mil bpd de producción se han concretado de los más de un millón de bpd proyectados en los nuevos proyectos de la Faja del Orinoco. Los costos por barril de la industria petrolera se han incrementado debido a una combinación de gran ineficiencia y sobrevaluación del tipo de cambio oficial. El número de empleados en la nómina de PDVSA ha aumentado casi tres veces en una década, a cerca de 140 mil trabajadores, mientras que la producción ha caído en un tercio, empeorando dramáticamente la productividad por trabajador a menos de la cuarta parte de sus niveles máximos. Los nefastos controles de cambio, generando masivas distorsiones en la economía venezolana, también han sido un gran peso para el sector petrolero.

En los últimos años, el dramático colapso de la industria ha llevado al Gobierno a ser más pragmático. Algunos socios de las empresas mixtas de crudo convencional han negociado nuevos contratos con PDVSA, ofreciendo financiamiento a cambio de un mayor control sobre los flujos de caja de los proyectos. Ha habido modestas modificaciones en el régimen cambiario y una flexibilización del impuesto a ganancias extraordinarias, que ha mejorado las condiciones económicas de algunas de las empresas mixtas, y los socios de algunos proyectos han recibido un mayor control operativo. Se ha iniciado la negociación de un proyecto para exportar gas natural a Trinidad con el objeto de monetizar las significativas reservas de gas costa afuera de Venezuela, aprovechando la infraestructura de gas natural licuado de su vecino. Sin embargo, más que una nueva estrategia coherente para atraer la inversión, estos cambios a menudo reflejan una desesperación urgente por efectivo. Como resultado, poco se ha logrado en términos de nuevas inversiones y producción. De hecho, algunas decisiones han comprometido el futuro de la industria petrolera, como el uso de las acciones de CITGO, subsidiaria de refinación de PDVSA en los Estados Unidos, como garantía para un canje de bonos y un préstamo de Rosneft.

Las necesarias reformas

Los graves problemas del sector petrolero no pueden ser resueltos con cambios cosméticos a las políticas actuales. Requieren de una transformación significativa de la industria petrolera venezolana. El principal objetivo de estas reformas debería ser incrementar significativamente la inversión aguas arriba para estabilizar la producción y eventualmente lograr un incremento muy sustancial en las próximas dos décadas. Ese objetivo debe ser compatible con las enormes necesidades fiscales del Estado venezolano, por tanto, una parte muy significativa del capital debe provenir de compañías petroleras privadas y, cuando sea factible, complementar el financiamiento con fondos obtenidos a través del mercado de valores y project finance.

El Estado debería limitar la toma de excesivos riesgos de inversión, compartiendo una proporción mayor de los proyectos más riesgosos con socios calificados que tienen ventajas en el manejo de estos riesgos y que pueden proveer tecnología y conocimiento. Para atraer estas inversiones el marco institucional, contractual y fiscal debe ser flexible, competitivo, y al mismo tiempo capaz de garantizar que el estado capture las rentas en diversos escenarios de precio y productividad de los campos.

El uso de subastas competitivas para determinar la participación del Estado en las ganancias debería ser la norma. Adicionalmente, la petrolera estatal debería reenfocarse en sus negocios medulares y concentrar su limitada capacidad de inversión en áreas de bajo riesgo y altas ganancias, donde los socios operativos no sean necesarios y donde contratistas de servicios pueden proveer la tecnología y la asistencia requerida.

PDVSA debe ser profesionalizada y despolitizada, con una importante inversión en capital humano. No puede continuar siendo una estructura clientelar del partido político en el poder. Venezuela debe fortalecer su capacidad regulatoria para manejar mejor su gran potencial de recursos y proveer credibilidad a los inversionistas y a su propia estatal petrolera. El gobierno debe diseñar una estrategia específica para cada tipo de proyecto de hidrocarburos, crudo extra pesado, petróleo convencional y gas natural, adaptando el marco institucional a la nueva estrategia.

Un nuevo marco institucional

El sector petrolero venezolano necesita con urgencia un marco institucional más creíble y efectivo. Durante muchos años, Venezuela ha quedado de última o penúltima en la Encuesta Global Petrolera del Instituto Frasier en términos de percepción de calidad del marco institucional y la política petrolera. Actualmente, el Ministerio de Petróleo tiene una capacidad muy limitada para regular el sector. PDVSA supervisa de facto las empresas mixtas y a los socios extranjeros, sirviendo de regulador y regulado al mismo tiempo. Por más de una década el Ministerio y PDVSA tuvieron al mando a la misma persona y como resultado ambas entidades fueron de facto fusionadas en una sola, disminuyendo en gran medida la capacidad del Ministerio de exigir rendición de cuentas a la gerencia de la estatal petrolera. PDVSA y el Ministerio fueron agresivamente politizados, convirtiéndose en un brazo del partido de gobierno. En el nuevo marco institucional debe haber una clara separación entre el Ministerio y la estatal PDVSA.

Es necesario crear una agencia reguladora altamente profesional y autónoma, especializada en petróleo y gas, siguiendo los ejemplos de Brasil, Colombia y México. La agencia debe apuntar a garantizar el óptimo desarrollo de los recursos de la nación dentro de un horizonte de largo plazo. Con ese propósito, debería concentrar, organizar y desarrollar los datos geológicos disponibles en el país y recomendar al ministerio en las mejores opciones disponibles para desarrollar la base de recursos.

Debe también recolectar y publicar información creíble sobre variables clave de la industria como reservas y recursos, pago de regalías e impuestos, indicadores de seguridad laboral y ambiental, entre otros. Los miembros de la junta directiva de la agencia deberían ser designados en términos fijos, para evitar que ningún presidente controle la junta y su designación. Debería ser aprobada por una mayoría de dos tercios en la Asamblea Nacional. En el futuro, la agencia debe tomar control de la organización de las subastas de áreas de explotación de petróleo y gas, mediante rondas de licitación transparentes, tanto para seleccionar a los socios de las empresas mixtas, como para asignar los operadores en otras modalidades contractuales.

El marco fiscal y contractual debe ajustarse a las diferentes características y rentabilidades de los campos petroleros para hacerlos competitivos en la atracción de inversiones, y al mismo tiempo garantizar que las rentas sean capturadas por el Estado en diferentes escenarios de precio y productividad.

Para hacer el marco fiscal progresivo, de forma que la participación gubernamental suba con la rentabilidad de los proyectos, las regalías deben variar con el precio del petróleo, como se hizo recientemente en México. Igualmente, la participación contractual del gobierno debe variar con la rentabilidad y ser el parámetro fundamental en la subasta. Esto reducirá los incentivos del estado para la renegociación oportunista de los contratos cuando los precios del petróleo suban.

La creación de un fondo petrolero de los venezolanos, con los ingresos fiscales provenientes de la industria, que tenga un vínculo directo con la ciudadanía, también ayudaría a incentivar el desarrollo del sector petrolero y a darle una base política al sector, evitando los ciclos de inversión y expropiación que han sido comunes en la región. Venezuela tiene los precios de la gasolina y la energía más bajos del planeta, y estos subsidios indiscriminados propician el desperdicio, la mala distribución del ingreso, las externalidades negativas, el contrabando, la desinversión, y la poca calidad en el servicio.

Los precios de productos refinados del petróleo, el gas natural, y la electricidad en el mercado interno deben ser ajustados significativamente para que reflejen su costo de oportunidad. A cambio, una porción significativa de los ingresos obtenidos por la reducción de los subsidios debe ser usada en transferencias directas en efectivo, para compensar a la ciudadanía y en especial a los más vulnerables. Con esta reforma, la mayoría de los ciudadanos estarían mejor económicamente, a la vez que la eficiencia e igualdad mejorarían sustancialmente.

Restructurando PDVSA

La estatal petrolera debería ser reestructurada para enfocar su inversión en su negocio principal y en proyectos de extracción de altos retornos y bajo costos. PDVSA debe ser profesionalizada y despolitizada, y los salarios deben ser significativamente mejorados. La compañía debe recobrar su autonomía operacional y operativa con reglas y objetivos claros. El gobierno no debe extraer recursos de la empresa a discreción, ni forzarla a ejecutar programas gubernamentales.

Los elementos de la participación gubernamental como impuestos, regalías y precios internos, deben diseñarse para proveer a PDVSA con los incentivos necesarios para desarrollar su portafolio de manera óptima. La empresa debe ser regulada adecuadamente para garantizar su rendición de cuentas y transparencia. El Ministerio y la Agencia deben definir qué áreas serán desarrolladas por PDVSA.

La estatal petrolera debe cumplir sus compromisos de inversión para desarrollar estos campos o cederlos para ser subastados por la Agencia. El Ministro de Petróleo no debe ser simultáneamente el Presidente Ejecutivo de PDVSA. El Presidente Ejecutivo de PDVSA debe ser un profesional con experiencia y reputación impecable. El ministro debe a lo sumo presidir la junta directiva de la empresa, con responsabilidades limitadas, o simplemente presidir las asambleas de accionistas. Los miembros independientes de la junta deberían ser electos en un proceso análogo a los directivos de la Agencia.

Una nueva estrategia

Venezuela debe plantearse una nueva estrategia para desarrollar la Faja del Orinoco, sus crudos convencionales, y sus recursos de gas natural. Durante los días del auge petrolero, el presidente Chávez promovió proyectos faraónicos para desarrollar la Faja, con muy costosas inversiones que no estaban diseñadas para maximizar los retornos. En una década, ninguno de esos proyectos se ejecutó a pesar de las condiciones favorables de precio. Es necesario cambiar de estrategia a una que maximice el retorno de largo plazo, reduzca los costos y abra mercado para estos crudos.

El costo de exploración en la Faja es mínimo y los costos de extracción son bajos, pero los costos de transporte son elevados debido a la viscosidad del crudo. El crudo extra pesado no puede ser comercializado sin mejorarlo en refinerías especializadas (mejoradores) o mezclándolo con costosos crudos ligeros o productos refinados. A menos que sea mejorado significativamente, este crudo es vendido a considerable descuento, haciéndolo menos rentable y por consiguiente no atractivo en entornos de precios bajos.

Construir costosos mejoradores no parece viable en las condiciones actuales, aunque esa posibilidad no debe ser descartada en el futuro. Por ahora, un circuito de mezcla óptimo debe ser diseñado y ejecutado. Debido a los riesgos, bajos márgenes y necesidad de encontrar mercados, estos proyectos deben ser desarrollados con socios adecuados. La creciente proporción de crudos pesados hace necesaria la expansión de los mercados de refinación para tales crudos. CITGO es aún más estratégica para garantizar acceso al mercado estadounidense. El desarrollo de otros mercados como China e India debe ser profundizado estudiando convenios de suministro y asociaciones.

Venezuela tiene abundantes recursos convencionales, pero la mayoría de ellos están en áreas en declinación que requieren técnicas de recuperación secundarias y terciarias. La producción en los campos más rentables ha estado colapsando debido a la falta de inversión y la incompetencia operacional. En un entorno de precios bajos, la inversión en estos campos demanda compañías eficientes que incorporen tecnología y conocimiento operacional. Un nuevo marco contractual debe ser creado para desarrollar estos recursos. Algunos campos pueden ser manejados a través de contratos de servicio o bajo contratos operacionales de riesgo y/o producción compartida; otros podrían desarrollarse con empresas mixtas. La clave es asegurarse que cada tipo de campo tenga una estructura contractual adecuada para hacer de la inversión un hecho posible y atraer el tipo de socio adecuado. Incrementar la producción de crudos medianos y livianos es a su vez crucial para utilizarlos como diluentes del crudo extra pesado.

Finalmente, Venezuela tiene una muy sustancial reserva de gas natural asociado y recientemente ha hecho descubrimientos importantes de gas libre, especialmente costa afuera. De hecho, el único nuevo proyecto de hidrocarburos ejecutado durante la última década es el proyecto de gas costa afuera Cardón IV (PERLA), en la parte occidental del país, desarrollado por Repsol y Eni, sin la participación accionaria de PDVSA. Más recientemente el gobierno ha estado en negociaciones para exportar el gas costa afuera en la parte oriental del país hacia Trinidad. El desarrollo de los recursos gasíferos tiene un gran potencial económico tanto para la exportación como para el uso doméstico. Desafortunadamente, la falta de inversión en la infraestructura de transporte requerida, los precios internos regulados a niveles muy bajos y los controles cambiarios, han hecho imposible obtener un retorno positivo en los proyectos gasíferos. Esto debe cambiar, haciendo posible la exportación de gas a Trinidad y Colombia, y desarrollando un mercado interno rentable y bien regulado.

Las medidas urgentes en la fase de transición

La reforma debería ser implementada en fases. En la fase de transición, la actual estructura institucional puede ser usada para ejecutar los cambios necesarios y en paralelo construir las fundaciones para la nueva estructura. Algunas de las reformas petroleras discutidas anteriormente tomarán tiempo y deberán ser implementadas gradualmente. Algunas requieren cambios legislativos y la construcción de nuevas instituciones, pero la industria petrolera venezolana no puede esperar por ellos, y algunas medidas urgentes deben ser tomadas durante la fase de transición para hacer a la inversión extranjera viable. Por ejemplo, la eliminación del control cambiario debió hacerse hace mucho tiempo. Es importante enfatizar que sin estabilidad política y algún consenso básico estas reformas no serán posibles o duraderas. Por ese motivo, es importante tomar ventaja del actual marco institucional y contractual para avanzar en la dirección de la reforma petrolera necesaria, y simultáneamente construir consensos para implementar cambios más estructurales.

En cualquier escenario de reforma, es deseable mantener un rol relevante para el estado y para la estatal petrolera, evitando así movimientos extremos en el péndulo de la política petrolera, que usualmente llevan a reversiones futuras. De acuerdo con la Constitución de 1999, PDVSA debe permanecer como una empresa estatal. Eso no es un obstáculo para implementar las reformas aquí esbozadas, como la reforma de México lo demuestra. Las empresas mixtas, y otras formas de contratación, pueden proveer la flexibilidad requerida, manteniendo un rol de influencia para la estatal petrolera, como es el caso en casi todos los principales exportadores de petróleo. También es necesario darle una base política a la participación privada en el sector petrolero, incorporando al sector privado nacional, haciendo a los venezolanos accionistas de las empresas petroleras y desarrollando un vínculo directo con la ciudadanía a través del fondo petrolero de los venezolanos.

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Este artículo es una versión traducida, actualizada y ampliada del publicado en inglés en la revista OIL número 35.

Francisco Monaldi es Investigador Titular del Instituto Baker de Políticas Públicas de la Universidad de Rice en Houston, Investigador Asociado del Centro de Política Energética Global de la Universidad de Columbia en Nueva York, Profesor Titular y Director Fundador del Centro Internacional de Energía y Ambiente del IESA en Caracas.