Rómulo Betancourt y la Venezuela urbana, III: Ciudad Guayana

Rómulo Betancourt poniendo la piedra inaugural de la población Santo Tomé de Guayana, 1961 | Dirección Nacional de Información. Servicio de Cine y Fotografía ©Archivo Fotografía Urbana

1. A diferencia del Brasil de Juscelino Kubitschek, donde la administración municipal contaba con mayor tradición y profesionalismo, la planificación y los polos regionales como componentes del desarrollo económico parecían más consolidados en la Venezuela de Rómulo Betancourt. Siendo menos espectacular que Brasilia –tanto como la presencia de Venezuela era menos significativa en el escenario internacional, aunque sí estratégica en el petrolero– Ciudad Guayana fue gestada desde planteamientos de planificación regional y de integración con el desarrollo nacional. Ello la diferencia de la nueva capital brasileña, cuyo plan piloto, diseñado por Lucio Costa, resultó de una suerte de competencia arquitectónica, con consideraciones regionales a posteriori.

Tras la restauración democrática, la presencia corporativa del Estado venezolano continuó la industrialización por sustitución de importaciones promovida por la dictadura de Pérez Jiménez, que había favorecido el eje centro-norte costero. Mediante el desarrollo hidroeléctrico y metalúrgico al sur del Orinoco –el cuadrante menos poblado del territorio venezolano desde tiempos coloniales– el gobierno de Acción Democrática buscaba fortalecer la industria básica con producción siderúrgica, petroquímica y mecánica. Desde décadas previas esta industrialización había sido apuntalada, entre otros antecedentes, con el Plan de Electrificación Nacional (1949) de la Corporación Venezolana de Fomento (CVF), así como la creación de la Comisión de Estudios para la Electrificación del Caroní (1953) y del Instituto Venezolano del Hierro y del Acero (1958), estas últimas instancias presididas por el general Rafael Alfonzo Ravard.

Tal como recuerda Carlos Maldonado Burgoin en Ingenieros e Ingeniería en Venezuela. Siglos XV al XX (1997), la idea de crear una siderúrgica del Orinoco había sido anunciada por Pérez Jiménez en 1953, firmándose tres años más tarde un contrato con empresas italianas. Pero fue el gobierno de Betancourt, en el clima de la Alianza para el Progreso, el que materializó aquella iniciativa, creando en 1960 la Corporación Venezolana de Guayana (CVG), presidida por el mismo Alfonzo Ravard.

2. Desde el punto de vista urbano, el proyecto bandera de la CVG fue la fundación de Ciudad Guayana, el primer núcleo urbano latinoamericano que, como señala Maritza Izaguirre en Ciudad Guayana y la estrategia del desarrollo polarizado (1977), resultó de un plan nacional dirigido a apoyar transformación industrial in situ. El diseño urbano siguió las orientaciones modernistas de la Universidad de Harvard y el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT), respaldados por un equipo local encabezado por Alfonzo Ravard, cuyo egreso del MIT le facilitó contactar con los asesores extranjeros. Entre estos se contaban Lloyd Rodwin, militar como Alfonzo Ravard, con un Master en Land Economics, quien fundó y dirigió, entre 1959 y 1969, el Joint Center for Urban Studies (JCUS), creado por ambas instituciones académicas. Para enseñar planificación territorial, Rodwin había reclutado a John Friedmann, con experiencia en Brasil (1955-58) y Seúl, quien se unió al equipo de Ciudad Guayana en 1961. Para Friedmann era una oportunidad espectacular para desplegar la noción de core region, análoga a los polos de desarrollo de François Perroux, aplicable a un territorio rico en recursos mineros, hidráulicos y energéticos, pero escaso en cultivos y provisiones.

A pesar de las críticas hechas por los partidos democráticos a los desbalances heredados del régimen de Pérez Jiménez, la Venezuela de comienzos de la década de 1960, como destacara Rodwin, ofrecía las ventajas para acometer tal desarrollo regional, acaso más que el Brasil de Kubitschek. Con 7 por ciento de crecimiento anual durante las dos décadas previas, el país exportador de petróleo despuntaba por las ventajas resumidas por Marco Negrón en La cosa humana por excelencia (2004):

“un ingreso per cápita relativamente alto, una población reducida pero en rápida expansión, una infraestructura territorial más que aceptable en términos comparativos, importantes reservas de recursos naturales, una elite profesional no muy numerosa pero competente y un gobierno democrático que contaba con una sólida base de apoyo interno y considerable prestigio internacional”.

Rómulo Betancourt, presidente de la República (1959-1964) en acto de colocación de la “primera piedra” de la Urbanización Américo Vespucio. Entre los presentes, Leopoldo Sucre Figarella y el coronel Soto Tamayo. Ciudad Guayana, 1961 | Autor desconocido ©Archivo Fotografía Urbana

3. Con el retorno de la democracia en 1958, la CNU fue remplazada por la Oficina Central de Coordinación y Planificación (Cordiplán), cuyas competencias legales incluían, según el decreto de creación, “proponer los lineamientos generales de la planificación física y espacial de escala nacional, y coordinar conforme a dichos lineamientos la planificación que se hiciere a escala regional y urbanística, a través de los respectivos organismos subalternos de planificación”. Con ello, como señalara Víctor Fossi, “se reconocía la importancia de la cuestión espacial para la planificación nacional y, al mismo tiempo, que el sistema de ciudades proporciona la noción rectora de ordenación del territorio”. La plataforma legal de tal ordenamiento fue reforzada con la división de Venezuela en regiones administrativas, establecidas legalmente en 1969, pero operativas desde comienzos de la década; las corporaciones regionales de desarrollo fueron lideradas por la CVG como “promotora y ejecutora” del cuadrante suroriental del país.

Al conectar el desarrollo económico y social, por un lado, con el sistema urbano y urbanístico, por el otro, la CVG se asemejaba –más que Novacap, el ente creado para el desarrollo de Brasilia– a otras corporaciones latinoamericanas de la era desarrollista. Estas eran reminiscentes, a su vez, de las aparecidas en Estados Unidos desde la Tennessee Valley Authority (TVA) de Franklin Roosevelt, así como de las europeas tras la Segunda Guerra Mundial; destacaban entre estas últimas las de las Nuevas Ciudades en Gran Bretaña, siguiendo las recomendaciones del Comité Reith de 1946. Esas corporaciones para nuevas ciudades ofrecían ventajas como la facultad para adquisición de tierra, por lo que ya habían sido consideradas en la CNU y la Dirección de Urbanismo del Ministerio de Obras Públicas. Estas trajeron a Rodwin como asesor, antes incluso de que fuera contratado por Alfonzo Ravard desde la CVF, tal como recordara Víctor Fossi en entrevista con Óscar Olinto Camacho, según señalamos en la entrega anterior.

Como autor del libro The British New Towns Policy (1956), Rodwin sabía de las dificultades institucionales y financieras enfrentadas por las nuevas ciudades a diferentes niveles administrativos, las cuales fueron sorteadas en Gran Bretaña, en plazos relativamente breves, por las corporaciones de desarrollo contempladas en la New Towns Act de 1946. Por ello Rodwin, años más tarde, encomió las bondades de la CVG al traducir los grandes objetivos del planeamiento nacional en proyectos de diseño urbano:

“La Corporación Venezolana de Guayana tomó a su cargo la responsabilidad no tan sólo de la planificación de la ciudad, sino también el cuidado de la construcción de la misma. Y lo primero que tuvo que hacer fue convertir los planes generales en proyectos específicos, cada uno de ellos con su propio presupuesto, y un plan con el tiempo exacto de terminación de las obras”.

De manera similar, Friedmann enfatizaría el interés en la planificación regional resultante de la relación entre disposición espacial de las actividades y valores económicos y sociales; ponerlos en conexión requería una alta organización político-administrativa supramunicipal, o la creación de un organismo ad hoc como la CVG.

4. Ubicada a 300 millas al sureste de Caracas, en la margen sur del Orinoco y cruzada por el Caroní, Ciudad Guayana resultó de la conexión entre actividades y asentamientos previos con los nuevos nodos propuestos por el JCUS liderado por Rodwin. Hasta la década de 1940, la población del sector alcanzaba 4.000 habitantes, los más de ellos concentrados en San Félix; más tarde se implantaron las compañías Iron Mining y Orinoco Mining, las cuales construyeron el campamento de Palúa y la pequeña ciudad de Puerto Ordaz. Esta última, al igual que Ciudad Piar, fue diseñada por los arquitectos Francisco Carrillo Batalla, Moisés Benacerraf y Carlos Guinand Baldó, con asesoría del catalán José Luis Sert, cuya empresa, Town Planning Associates (TPA), lideraba el modernismo en Latinoamérica. Al ganar la licitación abierta en 1950 por la Orinoco Mining –recuerda María Elena González Deluca en Venezuela. La construcción de un país…– el equipo convenció a la minera de establecer esas dos ciudades en lugar de los campamentos, allanando así el camino para Ciudad Guayana.

Desde la constitución de la CVG en 1960 y el arribo de los expertos en años siguientes, Ciudad Guayana comenzó a crecer más allá del plan original; hubo de absorber, como ocurrió en Brasilia, los trabajadores de la construcción y la población informal atraída por los proyectos. Tal como reconocería Rodwin en un artículo posterior:

“En el año 1961, la población de Guayana ya había crecido como los hongos: de 4.000 almas había subido a 42.000; en 1962 se elevaba a 50.000 y en 1964 llegaba a 70.000. Solamente el antiguo poblado de San Félix contenía ahora 45.000 habitantes. En el espacio de una sola noche eran construidas varias nuevas aglomeraciones de chabolas. El clamor pidiendo viviendas, agua, alcantarillado, electricidad, vías públicas y escuelas era incesante. Sin esperar a que estuvieran ultimados los estudios en curso o los proyectos de largo alcance, los proyectistas tenían que habilitar nuevos sitios para asentamientos profesionales con vistas al alojamiento de los recién llegados, para viviendas protegidas y para nuevas plantas industriales. Y, además, se veían precisados a diseñar de nuevo los planos inicialmente elaborados a tales fines, así como a rehacer los de obras de carácter público ya en trance de realización; todo ello con el fin de evitar ulteriores perjuicios a los intereses de la comunidad”.

Imagen tomada de Ciudad Guayana, una ciudad nueva (1965), por Lloyd Rodwin | Cortesía Arturo Almandoz

Pero los intereses de los sectores populares sufrieron y la integración comunitaria distó de ser completa, reportó, desde una perspectiva más bien “etnográfica”, la antropóloga estadounidense Lisa Peattie en The View from the Barrio (1987). Habiendo llegado a trabajar en el proyecto en 1962, cuando ella y su esposo vivieron en los barrios informales de San Félix por dos años –a diferencia de miembros del JUCS que permanecieron en Puerto Ordaz o Caracas– Peattie reconoció, como sus colegas, que Ciudad Guayana había sido inicialmente planificada como un “artefacto corporativo”. Sin embargo, para finales de la década, Peattie observó que la brecha entre la “gente buena” o clase media de Puerto Ordaz, y los “barrios bajos” de San Félix, distaba de ser salvada. Y peor aún, como se manifestaba especialmente en este último, el déficit habitacional era de 46 por ciento para 1970, lo cual representaba más del doble de Caracas y las mayores metrópolis venezolanas.

5. Desajustes entre las dos ciudades asomaron no solo en su desintegración social sino también en sus indicadores económicos. A pesar del flujo de inmigrantes durante la construcción de Ciudad Guayana, los sectores productivos tuvieron que utilizar mano de obra no calificada hasta la década de 1970, cuando el crecimiento del empleo industrial frisaba 8,5 por ciento, la mitad de lo pronosticado, según datos provistos por Izaguirre. En parte como consecuencia de estas limitaciones –reminiscentes del agotamiento de la industrialización latinoamericana del ciclo desarrollista– se observó una disminución en la contribución de la región de Guayana a las exportaciones no tradicionales dentro del Producto Nacional Bruto venezolano; tal disminución era acentuada, como señaló la misma Izaguirre, al compararla con las altas expectativas de los promotores del polo de desarrollo.

A pesar del rezago industrial, el crecimiento demográfico no se desbordó. Se estimaba que Ciudad Guayana tendría 166.000 habitantes para 1966 y 400 mil para 1975. De hecho, el área metropolitana quedó detrás de esos pronósticos, alcanzando 152.575 habitantes en 1971 y 332.516 en 1981, según los censos, mientras la ciudad se posicionó como novena y séptima, respectivamente, entre las metrópolis venezolanas. De manera que, no obstante el declive en el largo plazo de la productividad industrial del complejo, el hecho de pasar a ser la principal metrópoli venezolana al sur del Orinoco –alcanzando la sexta posición en 1990, de acuerdo a estadísticas provistas por Negrón– hace pensar  que Ciudad Guayana sí cumplió con su cometido de polo regional en términos demográficos, aunque sea más discutible en el terreno industrial.

Por sobre el debate en torno a los logros de la nueva ciudad, Rodwin bien consideró que la conversión de los lineamientos del desarrollo nacional a escala regional y espacial fue la gran “lección” aprendida por él y sus colegas del JCUS a lo largo de la misión venezolana. Y como la Brasilia de Kubitschek en el corazón brasileño, Ciudad Guayana permanece como bastión desarrollista legado por Betancourt al sur de la Venezuela urbana.