Petro-Estado, ciudad y territorio

El primer capítulo del libro Ciudad, urbanización y urbanismo en el siglo XX venezolano —coordinado por Arturo Almandoz y que forma parte del proyecto El Siglo XX Venezolano de la Fundación para la Cultura Urbana— aborda, desde una perspectiva demográfica y territorial, el proceso de urbanización y transformaciones ocurridas en nuestro país durante la pasada centuria.

Introducción

Dentro de los grandes cambios que ha experimentado Venezuela a lo largo del siglo XX, la urbanización es quizá el más sobresaliente. Consecuencia y a la vez causa de numerosos procesos de muy diferente carácter, representa nada menos que el hecho de que recientes generaciones de venezolanos dejaron de vivir en donde tradicionalmente lo habían hecho para adoptar nuevos modos de vida, crear algunos espacios y desarrollar unos valores radicalmente distintos de manera acelerada y muchas veces traumática. En la segunda mitad del siglo esa vorágine alcanzó dimensiones que desbordaron todas las previsiones (1), de modo que aquel país profundamente rural de hace 120 años, donde era difícil encontrar alguna aglomeración merecedora del nombre de ciudad, termina la centuria compitiendo por el primer lugar entre los tres más urbanizados del continente, aun cuando la mitad de los habitantes de sus ciudades se ha asentado en sectores precariamente dotados de las condiciones y de los servicios urbanos fundamentales.

La interpretación de los resultados de esa transformación ha sido en extremo polémica y frecuentemente negativa; sin embargo, no hay duda de que, incluso en términos culturales, se trata de uno de los cambios más profundos ocurridos en el período. Si bien es cierto que puede explicar buena parte de nuestros problemas actuales, constituye también una palanca fundamental, incluso imprescindible para dar con las soluciones adecuadas. Pero para alcanzar este objetivo es necesario superar toda una mitología que se ha generado alrededor del tema. La misma es la causa de muchos de los errores de política que, a nuestro juicio, han estado por detrás de los principales desafíos derivados de un proceso cuya lógica ni siquiera los gobiernos democráticos que se sucedieron entre 1958 y 1998 lograron descifrar cabalmente —desaprovechando las formidables oportunidades que el mismo ofrecía—, un período durante el cual, hay que subrayarlo, la investigación territorial y urbanística en Venezuela conoció un avance extraordinario tanto en términos cuantitativos como cualitativos.

Entender las características del proceso del siglo en estudio exige una revisión, así sea somera, de sus antecedentes, es decir de las causas que le dieron origen y de la forma en la cual factores tales como la inercia territorial, la geografía y los cambios económicos y tecnológicos lo fueron modelando.

El legado del siglo XIX

La Venezuela que ingresa al siglo XX, asolada durante gran parte de la centuria anterior por cruentas guerras y con extensos territorios sometidos al flagelo de la malaria (2), es una entidad físicamente desintegrada que se caracteriza por una densidad poblacional sumamente baja. Según los cálculos de Asdrúbal Baptista, 2.000.000 de habitantes, de los cuales apenas alrededor del 10 % habitaban en las pequeñas ciudades de la época, ocupaban un territorio que entonces superaba largamente el millón de kilómetros cuadrados; estima, además, que «el crecimiento relativo de la población urbana entre 1891 y 1920 fue virtualmente nulo» (3).

Estaba integrada por cuatro regiones «verticales» (norte-sur), conectadas con el comercio internacional a través de sus puertos, pero escasamente comunicadas entre sí, incluso en su propio interior (4). En el occidente, Maracaibo, que fungía como puerto para la exportación a los mercados internacionales, aglutinaba en torno a sí la fragmentada Región de los Andes y su entonces floreciente economía cafetalera. En la Región Oriental destacaba Carúpano como ciudad principal; aunque se consolida como el puerto de exportación del cacao de la Región de Paria, apenas logra integrar una estrecha franja costera. En el centro, Caracas había afirmado su capitalidad y, pese a la debilidad de los intercambios con las otras regiones, mantenía la primacía sobre el resto de las ciudades venezolanas en términos tanto poblacionales como políticos y culturales (5). Causa y efecto de esa situación es que desde finales del siglo XIX su franja norte —la subregión Caracas-Valencia— cuenta con un sistema de comunicaciones de carreteras y líneas ferroviarias que conecta sus centros poblados y los dos puertos, La Guaira y Puerto Cabello, de modo que para comienzos del siglo XX la misma conforma el subsistema de ciudades mejor integrado de toda la nación.

El sur del país y los llanos tenía un sistema principal de comunicaciones integrado por los ríos Orinoco y Apure. Se trataba de una región escasamente poblada, con una actividad económica predominante de ganadería extensiva, y cuyo centro urbano más importante y nexo con el resto del mundo era Angostura (Ciudad Bolívar). La situación queda claramente evidenciada en el trazado del Sistema Nacional de Vialidad de 1920.

A esa regionalización «vertical» se superpone otra «horizontal» (este-oeste) conformada por tres grandes unidades, diferenciadas entre sí por el tipo de actividad económica predominante, el tamaño poblacional y los patrones de asentamiento: la Costa-montaña, integrada por los Andes, la cuenca del lago de Maracaibo, la cordillera del norte y la costa Caribe, abarca el 20 % del territorio; los Llanos, la formación de sabanas y mesas del centro, cubren el 35 %; y Guayana, conformada por los territorios al sur del río Orinoco, incluyendo la selva amazónica, comprende el 45 %. En la primera se localizan las tierras agrícolas más fértiles del país, lo que, asociado a la accesibilidad a los puertos del Caribe, contribuyó a que en ella se localizaran también, ya desde el período colonial, las principales ciudades y su correlato sociopolítico: las clases dominantes. Finalizando el siglo, alojaba las unidades productoras de café y cacao y el 68 % de la población nacional. La segunda región, cuya actividad económica predominante era la ganadería extensiva, caracterizada por su elevada demanda de tierras, baja absorción de mano de obra y escasa compatibilidad con la presencia de centros urbanos, albergaba el 28 % de la población, mientras que la tercera apenas contaba con algo más del 3% (6).

Para finales del siglo XIX y comienzos del XX, en la primera se podían reconocer dos patrones de asentamiento: uno urbano polarizado en la subregión Caracas-Valencia, donde prevalecían las unidades de producción medianas y grandes; y otro urbano y difuso en la subregión de los Andes, donde predominaban las pequeñas unidades. La región de los Llanos se caracterizaba por la presencia de un patrón rural de alta dispersión, mientras que en la tercera los escasos asentamientos humanos de significación se localizaban a lo largo de los ríos Orinoco y Apure, sin duda a causa de sus ventajas para el transporte.

No obstante, más allá de la imagen que se desprende de la débil dinámica demográfica y las pobres tasas de urbanización, de acuerdo con el historiador Elías Pino Iturrieta, se trataba de un proceso que ha conocido una larga maduración: «El pueblo y el paisaje venezolanos parecen establecidos y con fisonomía clara cuando comienza el siglo XIX…», tanto como para sobrevivir a «la hecatombe de las guerras de Independencia (…) y los conflictos civiles que suceden luego de la fundación del Estado Nacional» (7).

Urbanización y modernización en el marco de una economía petrolera rentista

La urbanización contemporánea venezolana y la integración física del territorio están asociadas al surgimiento de la actividad exportadora de petróleo como recurso dinamizador de la economía, proceso cuyo origen se ubica en la década de 1920. En 1926 el valor de las exportaciones petroleras supera por primera vez al de las exportaciones tradicionales y en adelante no hará más que incrementar su preponderancia, casi triplicándola ya en 1929 (8). Al inicio de esa década ninguna ciudad venezolana alcanzaba los 100.000 habitantes y solo siete superaban los 10.000, que representaba el 8,5 % de la población nacional (9). Caracas, la aglomeración principal, alcanzaba el 3,7 % con poco más de 92.000 personas, mientras que la población urbana (10) apenas llegaba al 16,4 % de la total. Es también a partir de esos años que comienza la transformación de las restantes variables demográficas de nuestra sociedad.

Una cuestión esencial para entender la tendencia que desde entonces se desencadena, es que el dinamizador económico está constituido por el valor retornado de las exportaciones petroleras; esto es, por una renta captada en el extranjero por el Estado y distribuida posteriormente en el resto de la sociedad (11), dando así origen a lo que ha sido bautizado como el petro-Estado (12). Pero además, durante el período en que prevalece ese estilo de crecimiento, cuyo agotamiento empieza a hacerse manifiesto en la segunda mitad de los años setenta, las actividades productivas internas son de escasa significación económica y, en todo caso, dependen estrechamente de la manera en que se mueven las exportaciones petroleras (13).

A ello parece atribuible el hecho de que para 1941, cuando están en pleno auge las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos que son las que generan más empleo, la población de las siete ciudades petroleras existentes y significativas entonces represente el 1,3 % del total nacional, mientras que en la capital de la República se concentraba ya el 8,4 %, tras haber multiplicado por 3,5 su cantidad de habitantes de 1920 (14). La población tiende a concentrarse no en las zonas más directamente vinculadas a la extracción de los hidrocarburos, sino en el centro urbano desde el cual se decide la distribución de la renta y se localizan sus principales beneficiarios (Cuadro 1).

¹ Para 1920, la ciudad de Caracas; para 1936 y 1941, el Departamento Libertador del Distrito Federal, excepto la parroquia Macarao y la parte rural de la parroquia Sucre.
² Maracaibo, Valencia, Barquisimeto, San Cristóbal (para 1920 y 1941) y Maracay (para 1936 en lugar de San Cristóbal).
³ Cabimas y Ciudad Ojeda-Lagunillas para 1936 y además, para 1941, Punto Fijo-Cardón, El Tigre, El Tigrito, Bachaquero y Mene Grande.⁴ Datos no disponibles.

Fuente: Censos Nacionales.

Como ya se mencionó, la nueva dinámica se asienta sobre un patrón de ocupación del territorio existente desde larga data, determinado, por una parte, por la extendida presencia de la malaria en el territorio nacional hasta por lo menos la década de 1940 (15); y por la otra, por la histórica ocupación diferenciada del territorio, resultante de los factores geoeconómicos y geohistóricos que convergieron en la formación de las tres grandes regiones: Costa-montaña, Llanos y Guayana. Para 1936, en los albores de la transición demográfica contemporánea de Venezuela, en la tercera se mantenía grosso modo inalterable su mínimo peso relativo respecto a la población nacional, pero en la primera había ascendido al 80 % y en la segunda descendido al 18 % (16).

Otro antecedente que es preciso destacar es la tardía integración del territorio venezolano, que comenzará a superarse precisamente al amparo de la expansión de la economía petrolera. De modo que ya para 1947 puede hablarse de la existencia de un sistema nacional de vialidad razonablemente completo, aunque la mayoría de las carreteras aún estaban sin pavimentar y los anticuados ferrocarriles, para no hablar de la navegación de cabotaje, habían sido abandonados (17). Para ese año, además de la Región Caracas-Valencia, cuya infraestructura vial se había consolidado hacia 1920, las nuevas y escasas carreteras pavimentadas se localizan significativamente en las regiones petroleras: a lo largo de la costa oriental del lago de Maracaibo y entre los campos petrolíferos del sur de Anzoátegui y Puerto La Cruz.

En relación con la maduración del estilo de desarrollo petroestatista, el lapso comprendido entre 1920 y 1945 constituye un período clave, y se configura como la articulación entre aquel y el precedente, que por brevedad llamaremos agrocolonial. Es durante esos años que comienzan a gestarse las transformaciones económicas, políticas y socioculturales predominantes en la Venezuela del siglo XX y, en consecuencia, ocurren los impactos sobre los patrones de ocupación del territorio, las relaciones entre sus componentes y la situación demográfica. En esa primera fase el dinamizador fundamental, prácticamente único de la economía venezolana, será el ingreso petrolero, más exactamente el valor retornado por sus exportaciones. En este sentido, esa etapa puede ser caracterizada, en términos económicos, como una de crecimiento simple, en la cual la acumulación es poco significativa. Solo a finales de la Segunda Guerra Mundial se tendrán las condiciones para el surgimiento de un segundo dinamizador, el de la construcción, estrechamente vinculado al crecimiento demográfico y la obra de urbanización, que por sus encadenamientos internos y su demanda de mano de obra, impulsará los procesos de expansión del mercado interno y la acumulación (18).

La «siembra del petróleo» y el rol del Estado

Si en tan pocos años el petróleo se convierte en el factor casi único de la economía nacional, entender su impacto interno durante las fases iniciales, en los aspectos territoriales y demográficos que aquí interesan, exige precisar algunas cuestiones esenciales. Al originarse su demanda íntegramente en el exterior —en los países industrializados que lideraban la dinámica económica mundial— el desarrollo de la actividad estaba no solo condicionado totalmente desde el extranjero, sino que serían también empresas foráneas —que disponían de la tecnología y los capitales necesarios, al tiempo que controlaban los canales de comercialización y los mercados— las que asumirían integralmente el trabajo, transfiriendo hacia el exterior prácticamente todos los multiplicadores más poderosos (19). Por ello, en el aspecto productivo, se configura como una suerte de enclave cuyo único impacto directo en el mercado interno lo constituye el pago de sueldos y salarios (20); y eso porque, como se dijo, el factor dinamizador de la economía nacional no es la actividad petrolera en sí misma, sino el valor retornado de sus exportaciones, es decir, la renta.

Como históricamente la Constitución nacional ha reservado la propiedad del subsuelo al Estado, ese valor retornado ingresa a la economía interna exclusivamente a través de aquel. Esto posibilita a quien lo controle jugar el rol principal en su distribución y, por tanto, tener la orientación de la economía en general y sus impactos sobre el territorio. De acuerdo con Córdova, solo el 16 % del ingreso petrolero generado entre 1920 y 1936 fue directamente a los privados a través de los sueldos y salarios pagados por las empresas petroleras, mientras que el restante 84 % correspondió a impuestos y regalías cobradas por el gobierno (21).

Tales circunstancias posibilitarán no solo la ampliación del poder económico de los grupos dominantes, sino además la consolidación del proyecto nacional que venía madurando desde 1864 «como único marco concebible para la organización y funcionamiento de la sociedad» (22). Sin embargo, a causa tanto del origen de la nueva riqueza (23) como de la forma en que se la apropian (24), ello no implicó una expansión real del aparato productivo interno en esta primera fase. Dado que para las décadas de 1930-1940 habían madurado, al menos teóricamente, opciones viables para su reinversión interna (25), la atención se concentró en el que sin duda sería el debate más importante del siglo XX venezolano: el referido al uso que debía dársele a dicho ingreso. El tema, ciertamente, escapa a los alcances de este capítulo, pero aun así es imposible soslayarlo porque su resolución incidirá fuertemente en el rumbo de los procesos de urbanización y ocupación del territorio (26).

Una corriente muy influyente encabezada por Arturo Uslar Pietri planteaba la necesidad de destinar ese ingreso íntegramente a la inversión y no al gasto corriente para, así, transformarlo en la semilla de la que germinaría un capitalismo nacional de base productiva. Uslar sostenía además que destinarlo directamente al consumo, aparte de ser una posición éticamente inaceptable, conduciría a la dilapidación acelerada de un «capital natural», lo que se sintetizó en la consigna «sembrar el petróleo» (27). Pero en términos operativos, el problema residía en que ese ingreso no solo representaba efectivamente una renta, sino además una renta de una cuantía extraordinaria con tendencia siempre a exceder la capacidad de absorción de capital de la sociedad que la percibe, lo que en sí mismo se constituye en un enorme obstáculo al objetivo de «sembrarlo».

Para el entonces emergente partido Acción Democrática, en palabras de su máximo líder, Rómulo Betancourt, en la determinación del destino de esos ingresos debía participar de manera relevante y directa «el pueblo» y no solo el capital privado. Se dejaba así establecida la identidad de las reivindicaciones populares y democráticas con los intereses rentísticos nacionales, además de legitimar el destino consuntivo del ingreso petrolero. Un objetivo prioritario será la elevación de las condiciones de vida del «pueblo» a través del incremento salarial directo en el sector público, que arrastrará al privado; la ampliación de la oferta de empleos y el desarrollo de los servicios a la población, especialmente en educación, salud y vivienda (28). Pero también se asigna un importante rol al Estado en la esfera productiva, ante una iniciativa privada proclive a seguir «la vía de menor resistencia» (29).

Según este enfoque, que será el que terminará imponiéndose, la renta petrolera debía servir en una primera etapa para desarrollar el «capital humano» y crear el mercado interno, es decir, para echar las bases necesarias a fin de hacer posible la «siembra del petróleo» en aquel país pobre y atrasado. Cumplida esta, en la cual el destino de la renta habría sido esencialmente el consumo, el país se encontraría en condiciones de pasar a la segunda etapa, donde el énfasis se pondría en la acumulación, es decir, en la inversión de la renta petrolera en el desarrollo de las actividades productivas, particularmente en la industria de transformación. Pero prolongar la fase de absorción consuntiva de la renta más allá de lo indispensable abría el riesgo de su despilfarro.

En 1945, tras haber derrocado en alianza con la joven oficialidad de las Fuerzas Armadas a los «albaceas testamentarios» de Gómez (30), Acción Democrática accede al poder y tiene la ocasión para poner en práctica su estrategia sobre la distribución de la renta petrolera. Destacan en el lapso la creación de instituciones tan importantes como la Corporación Venezolana de Fomento, dirigida a promover las inversiones; y, en el campo del desarrollo y ordenamiento urbano y territorial, de la Comisión Nacional de Urbanismo y la Comisión Nacional de Vialidad. Hasta su desaparición en 1957, cuando sus responsabilidades son transferidas a la Dirección de Urbanismo del Ministerio de Obras Públicas, la primera actúa en todo el ámbito nacional redactando los llamados planes reguladores de las principales ciudades y ensaya las primeras aproximaciones a la planificación regional (31). Paralelamente, en 1947, la segunda concluye el Plan Preliminar de Vialidad, que rápidamente se pone en ejecución y estará en vigencia a lo largo de todo el resto del siglo, convirtiéndose en un factor decisivo en la consolidación del modelo de ocupación del territorio (32). Si para 1936 existían en Venezuela unos 5.000 kilómetros de carreteras, de los cuales apenas unos 500 estaban pavimentados, para 1948 esas cifras han aumentado a 7.500 y 1.500 respectivamente. Para 1957 la red vial total se incrementa en más de 200 % respecto a 1948, y las vías pavimentadas crecen en un 300 % (33). Además, a diferencia de lo que ocurría en aquel primer año, cuando, como ya se vio, las vías pavimentadas se concentraban alrededor de Caracas y en las regiones petroleras, en ese momento cubren prácticamente la totalidad de los territorios al norte de los ríos Orinoco y Apure (34).

Urbanización, industrialización y modernización: entre la dictadura y la democracia

La «transformación del medio físico»

Acción Democrática no tendrá ocasión de demostrar su capacidad para implantar la segunda etapa de su estrategia para el manejo de la renta petrolera, la correspondiente a su inversión en las actividades productivas, que, de acuerdo con su propia interpretación, ya se había configurado para 1948. En noviembre de ese año, los mismos militares que tres años antes habían llevado a ese partido al poder, derrocarán al recién elegido presidente Rómulo Gallegos. Sin embargo, la política que entonces se pondrá en práctica, centrada en lo que se llamó la «transformación del medio físico», mantuvo la continuidad con los gobiernos precedentes en lo relativo al desarrollo de las infraestructuras territoriales y las políticas de urbanización.

Como en la década de 1950 Venezuela alcanza los más altos niveles de producción de petróleo por habitante de toda su historia, en muy pocos años aquellas políticas pudieron traducirse en la construcción de una infraestructura física sin paralelo en toda América Latina. Destaca entonces la construcción de las primeras autopistas interurbanas (probablemente pioneras en toda la región): la Caracas-La Guaira, terminada en 1953, y el primer tramo, Valencia-Tejerías, de la Autopista Regional del Centro, reforzando la supremacía histórica de la subregión Caracas-Valencia. En paralelo, con el primer tramo Puente Mohedano-Altamira de la Autopista del Este en Caracas, se inicia la polémica política de construcción de autopistas urbanas, la cual se intensificará a partir de la década de 1960, impactando profundamente la estructura de las ciudades. Hacia finales de los años cincuenta se trata de frenar la localización de industrias en la capital de la República, cuyo crecimiento demográfico se estima excesivo, y se promueven las zonas industriales del eje Valencia-Maracay-La Victoria, la cuales albergarán sobre todo industrias intermedias (35).

La capitalidad de Caracas recibirá un notable impulso gracias a intervenciones urbanas del Estado de gran magnitud y sobresaliente calidad, como la Ciudad Universitaria, el Centro Simón Bolívar, el Sistema de La Nacionalidad-Los Próceres y desarrollos de vivienda popular de gran escala como la Comunidad 2 de Diciembre (hoy 23 de Enero). Pero también el resto de las ciudades mayores tuvo importantes desarrollos financiados por el Estado, principalmente a través de sus institutos de vivienda, el Banco Obrero y posteriormente el Instituto Nacional de la Vivienda, su sucesor (36). Pero serán sobre todo las grandes inversiones territoriales las que tendrán mayor peso en la consolidación del modelo de ocupación del país y del sistema de ciudades.

Planes nacionales, planificación local y desarrollos informales

Después de haber registrado varios reajustes internos, el régimen militar terminará por caer el 23 de enero de 1958, abriendo una nueva fase en el desarrollo de la nación, en la cual, luego de una breve transición, el partido Acción Democrática vuelve al poder al ganar las elecciones presidenciales en diciembre de ese mismo año. Ya en la década de 1950 se había comenzado a prestar especial atención a la proliferación de asentamientos informales que acompañaba a la expansión de las ciudades. En el caso del Área Metropolitana de Caracas, con seguridad el más estudiado, la población en asentamientos no controlados pasó de ser el 21 % de la población total en 1959 al 40 % en 1990, multiplicándola en términos absolutos por 4,5, mientras que la superficie ocupada se multiplicaba por 4,3 (37). Para el final del siglo se calcula que rondaba el 50 % del total de la población urbana del país, de acuerdo con algunas fuentes el porcentaje más alto de la región (38).

Una decisión de singular trascendencia fue la creación, en el mismo año de 1958, de la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (Cordiplan), con lo cual la planificación quedó establecida como responsabilidad sistemática del Estado, elevada a la más alta jerarquía de gobierno. A partir de entonces cada administración tendrá que formular un plan quinquenal —el Plan de Desarrollo de la Nación— que deberá ser sometido a la aprobación del Congreso, cuyas orientaciones son prescriptivas para el sector público, e indicativas para el privado (39).

Si bien se comienza entonces a transferir la planificación urbana a los poderes locales, y adquiere singular relevancia la experiencia de la Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano de Caracas (40), todos los planes de desarrollo de la nación contendrán planteamientos relativos no solo a la ordenación territorial y a las políticas regionales, sino incluso a problemas relacionados específicamente con la concentración de población y las actividades en las grandes ciudades (41). Desde el primer plan, un objeto central de preocupación es lo que se considera el tamaño excesivo del Área Metropolitana de Caracas, la mayor aglomeración urbana del país, y la necesidad de repartir más justamente los beneficios del desarrollo entre las distintas regiones, para lo que se propone toda una batería de instrumentos.

El V Plan de Desarrollo de la Nación (1976-1980), en materia de políticas territoriales marca una transición de mucha importancia en cuanto es el primero en apoyarse en un esfuerzo integral de interpretación de la especificidad de la dinámica territorial y urbana venezolana (42). En él se formula un diagnóstico basado en el enfoque centro-periferia (43), en consecuencia de lo cual el objetivo de controlar el crecimiento del «centro», la entonces denominada Región Centro-Norte-Costera, asumió una importancia crucial, al igual que su contrapartida: el estímulo al crecimiento de la periferia, es decir el resto del país. Las recomendaciones esenciales del V Plan eran las siguientes:

1. Prohibición de localización de nuevas industrias en el Área Metropolitana de Caracas, a excepción de aquellas pequeñas y medianas destinadas a atender la demanda local; se decretó además el traslado de algunas empresas ya localizadas en este espacio que, como las cementeras y siderúrgicas, generaban altos niveles de contaminación.
2. Otorgamiento selectivo de financiamiento público y eventual exoneración del impuesto sobre la renta a las nuevas industrias que se ubicaran en el eje Tejerías-Maracay-Valencia-Puerto Cabello.
3. Otorgamiento de financiamiento público y exoneración de impuestos a las nuevas industrias a localizarse en el resto del país, incluida la subregión del Tuy Medio, comprendida en la Región Metropolitana de Caracas.
4. Concentración de los esfuerzos del Estado en el estímulo al desarrollo industrial de cinco «centros regionales prioritarios»: Barquisimeto, Maracaibo, San Cristóbal-La Fría, Barcelona-Puerto La Cruz-Cumaná y Ciudad Guayana-Ciudad Bolívar (44).

De gran importancia también en términos territoriales será el programa de Guayana, destinado al aprovechamiento de los extraordinarios recursos energéticos y minerales de una región que, como se ha visto, pese a contar con casi la mitad del territorio de Venezuela, ha permanecido despoblada a lo largo de toda la historia. Pero además, planteado como un proyecto de desarrollo industrial a partir del beneficio que brinda el gran potencial hidroeléctrico del río Caroní y el procesamiento industrial del mineral de hierro y la bauxita, se proponía como una iniciativa destinada a reducir la excesiva dependencia de la renta petrolera. El trabajo con ese potencial fue fundamental para sostener la evolución urbana de Venezuela durante la segunda mitad del siglo XX, al garantizar un servicio eléctrico confiable y económico, aun en los lugares más apartados (45), y se constituyó en una variable clave para la implantación de los modernos sistemas de transporte masivo en las grandes ciudades.

Además, el programa económico e industrial se acompañó con la decisión de construir una nueva urbe, Ciudad Guayana, en la confluencia de los ríos Orinoco y Caroní, proyectada por la Corporación Venezolana de Guayana, con la asesoría del MIT-Harvard Joint Center for Urban Studies. Al finalizar el siglo, con sus casi 700.000 habitantes, se consolida como la sexta área metropolitana más poblada del país (Cuadro 3), constituyéndose en la experiencia de ese tipo más exitosa en América Latina.

En vista de sus efectos territoriales, dos piezas de la ya muy desarrollada red vial nacional merecen ser destacadas: en 1962 se inaugura el puente Rafael Urdaneta sobre el lago de Maracaibo, integrando a la red la segunda ciudad más importante del país y la Guajira colombiana. En 1967 es el turno del puente Angostura, que atraviesa el Orinoco entre Soledad y Ciudad Bolívar e incorpora la vasta Región de Guayana y el noreste de Brasil. Puede afirmarse entonces que, con estas dos obras, termina de concretarse el objetivo de unificar el país a través del sistema nacional de carreteras que tan tempranamente se proponía el «Programa de Febrero» de 1936, del presidente López Contreras (46).

A finales del siglo pasado, la capitalidad de Caracas siguió afianzándose con la construcción de edificaciones de excepción, en particular las que fueron configurando el dinámico polo cultural localizado entre el oeste del parque Los Caobos y el este de la remozada y revitalizada avenida Bolívar; pero también por la revolución en la movilidad que significó la puesta en servicio, en enero de 1983, de una parte sustancial del Metro de Caracas, el sistema de transporte masivo subterráneo. Maracaibo y Valencia apostaron por soluciones similares, pero pronto quedaron congeladas; Mérida y Barquisimeto se inclinaron más bien por el desarrollo de redes de trolebuses, lamentablemente también congeladas y distorsionadas.

Hacia un sistema integrado y jerarquizado de planes

En diciembre de 1987 se aprueba la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU) (47), la cual declara de interés nacional la ordenación urbanística y de utilidad pública e interés social todo lo concerniente a la ejecución de los planes en esa materia (artículos 5 y 6). La LOOU establece como autoridades urbanísticas al Ejecutivo nacional y los municipios, cada uno dentro de sus competencias (artículo 7) y agrega la posibilidad de mancomunarse para constituir organismos urbanísticos intermunicipales (artículo 11). El artículo 16 menciona un sistema integrado y jerarquizado de planes del cual forman parte el Plan Nacional de Ordenación del Territorio, los planes regionales de ordenación del territorio, los de ordenación urbanística y los de desarrollo urbano local. Sin embargo, precisa que la ausencia de proyectos del ámbito territorial superior no será impedimento para la formulación y ejecución de los jerárquicamente supeditados (artículo 18). De singular importancia es el reconocimiento de los desarrollos de urbanismo progresivo, a los cuales se dedica el capítulo IV del título VI. Aunque el artículo 124 establecía un plazo de dos años para la elaboración de los respectivos planes de ordenación urbanística y de desarrollo urbano local, al finalizar el siglo muchos municipios, incluidos algunos de los más importantes, estaban en mora.

En octubre de 1998, mediante Decreto de la Presidencia de la República Nº 2.945 —secundado por un amplio proceso de consulta que se extendió desde agosto de 1997 hasta junio de 1998— fue aprobado el Plan Nacional de Ordenación del Territorio previsto en la correspondiente Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983 (48). Su objetivo general consistía en:

orientar la localización de la población, de las actividades económicas y la infraestructura física, armonizando criterios de crecimiento económico, desarrollo social, seguridad y defensa y conservación del ambiente, basado en el conocimiento de las potencialidades y restricciones específicas de cada ámbito geográfico (artículo 1).

Concebido para un plazo de 20 años, aspiraba a posicionar a Venezuela como Centro Estratégico Regional de América «mediante la consolidación del sistema de centros urbanos propuesto, la prestación de servicios de alto nivel, y la puesta en marcha de negocios competitivos de carácter internacional…» (artículo 3.6). Promulgado en vísperas de las elecciones presidenciales de ese mismo año, el Plan no alcanzó a salir del papel (49).

En la década de 1990 hubo una intensa actividad de la Fundación Plan Estratégico Caracas 2010, la cual exploraba alternativas para superar los crecientes problemas que agobiaban a la capital y mayor aglomeración urbana del país. De sus deliberaciones, en las cuales participaron representantes del Ejecutivo nacional, de algunas alcaldías de la ciudad, organismos públicos y empresas que prestaban servicios en red, de la academia y los principales gremios y colegios profesionales concernidos, así como de otras organizaciones de la sociedad civil, se llegó a la conclusión de que ninguno de esos problemas podría resolverse mientras no se desatara el nudo de la ingobernabilidad, cuyo origen estaba en el fraccionamiento y superposición de autoridades. La Asamblea Nacional Constituyente de 1999 recogió el mensaje y en su artículo 18 ordenó la redacción de una ley especial que estableciera la unidad político-territorial de la ciudad de Caracas, integrando, en un «gobierno municipal de dos niveles», los cinco municipios del valle de Caracas (50). Asumiendo competencias legislativas, la misma Asamblea decretó en marzo del 2000 la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas (51), entre cuyas competencias de nivel metropolitano se incluía la «Planificación y ordenación urbanística, ambiental, arquitectura civil y viviendas de interés social», lo que permitió llenar el prolongado y pernicioso vacío que había ocasionado la liquidación de la Oficina Municipal de Planeamiento Urbano en 1990, al tiempo que sentaba un precedente para abordar la regulación de las cada vez más numerosas áreas metropolitanas generadas por la dinámica de urbanización.

Sin embargo, como se verá más adelante, en las dos últimas décadas del siglo el país confrontó una profunda crisis política asociada a una recesión económica sin precedentes, por lo que, pese a la importancia de las decisiones tomadas en los planos legal e institucional, la virtual parálisis de las inversiones territoriales y urbanas socavó la viabilidad de las reformas.

El sistema de ciudades (52)

Sobre esa suerte de gran bastidor territorial que se trae del siglo XIX se consolidó y articuló el actual sistema venezolano de ciudades: en 1936 Caracas, Maracaibo, Valencia, Barquisimeto y Maracay eran las cinco aglomeraciones urbanas más pobladas del país, al aglutinar el 14,4 % de la población nacional y el 57,7 % de la que habitaba en las 40 urbes más grandes (53). Para el censo de 2001, 65 años más tarde, ellas seguían ocupando esas cinco primeras posiciones y, aunque entonces representaban el 34,8 % de la población nacional, mantenían más o menos el mismo peso entre las 40 mayores con el 51,9 % (Cuadros 2 y 3).

Fuente: Marco Negrón, Ciudad y modernidad. El rol del sistema de ciudades en la modernización de Venezuela 1936-2000, Caracas, Instituto de Urbanismo, Comisión de Estudios de Postgrado, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, 2001: 76, cuadro 1.1.

Fuente: Cálculos propios con base en el censo de 2001.

Estos datos confirman que, desde muy temprano, la dinámica de implantación de la sociedad venezolana desembocó en la configuración de un consistente sistema de ciudades que se constituyó en la principal base de sustentación de las distintas fases por las que atravesó su desarrollo durante al menos dos siglos (54). Es verdad que centros que históricamente habían ocupado posiciones destacadas en el sistema de ciudades, como Caripito, Villa de Cura o Río Caribe, hoy han pasado a un lejano segundo plano; pero para el año 2000, entre las 40 áreas metropolitanas más pobladas, solo seis, cinco de ellas asociadas directamente a la actividad petrolera (Cabimas, Punto Fijo, Ciudad Ojeda, El Tigre y Anaco), fueron fundadas o pasaron a ser centros de significación en el siglo XX.

Sin embargo, hacia comienzos de la década de 1960, entre influyentes sectores de las élites política e intelectual, empieza a afirmarse la tesis de que se trata de un sistema deforme, debido a la presencia de dos factores que incidirían negativamente en el desarrollo de la nación. El primero sería el tamaño supuestamente excesivo de Caracas, la ciudad principal, calificada de «macrocefálica»; el segundo, la exagerada concentración de la población, cerca del 70 %, en la unidad Costa-montaña que apenas representa el 20 % del territorio. Por décadas estos factores han condicionado las políticas territoriales de los distintos gobiernos, con resultados negativos que estimularon el desarrollo de los asentamientos informales y el despilfarro de recursos (55).

Ningún dato respalda la tesis de la «macrocefalia» de la capital: al cerrar el siglo la suma de la población de las áreas metropolitanas que se ubicaban en el segundo y tercer rango (Valencia y Maracaibo) igualaba a la de Caracas. Esta alcanzó su tasa más alta de crecimiento demográfico (7,76 %) entre 1941 y 1950, pero la superaban otras nueve áreas metropolitanas, entre ellas las de Valencia, Maracay, Barquisimeto, San Cristóbal y Maturín; además, desde 1971 la tasa capitalina es inferior a la nacional. Según las Naciones Unidas, para el año 2005 la población de Caracas era apenas el 10,5 % de la nacional, la segunda más baja entre las ciudades mayores de la región; muy inferior a la de las capitales de Colombia, México, Chile y Perú, que tuvieron un desempeño económico mucho mejor en los años finales del siglo. Además, desde 1936 hasta el 2000 la distribución por tamaño poblacional para las 40 aglomeraciones mayores en cada uno de esos años es la llamada «distribución rango-tamaño», expresada gráficamente por una curva log-normal, opuesta a la distribución «primada» o «macrocefálica», en la cual un grupo de pequeñas ciudades es dominado por una o más urbes muy grandes y escasean las ciudades de tamaño intermedio. Para rematar, en su estudio clásico que incluyó 95 países con diferentes niveles de desarrollo, Brian Berry concluyó que «no hay relación entre el tipo de distribución de las ciudades por tamaño y el nivel de desarrollo económico o el grado de urbanización de los países, aunque la urbanización y el desarrollo económico están estrechamente asociados» (56).

En cuanto al argumento de la supuestamente excesiva concentración poblacional en la unidad Costa-montaña, bastará recordar que su superficie, 182.500 kilómetros cuadrados, supera en 50.000 kilómetros cuadrados a la de Inglaterra, cuya población, una de las más prósperas del planeta, prácticamente duplica la de Venezuela; su densidad, que ronda los 75 habitantes por kilómetro cuadrado, resulta inferior incluso a la de una nación como Costa Rica. Aun cuando concentraba 24 de las 36 áreas metropolitanas mayores de 100.000 habitantes existentes al cerrar el siglo, se trata de un territorio que está lejos de la congestión, siendo considerables las distancias entre muchas de ellas.

Además, dentro de la unidad Costa-montaña, entre las regiones metropolitanas de Caracas y Valencia, destaca la que en otras ocasiones hemos definido como una megarregión incipiente (57), conectada de extremo a extremo por autopistas con un desarrollo total de 240 kilómetros y que, como se vio en páginas anteriores, había alcanzado un alto grado de integración ya desde finales del siglo XIX. Terminando el XX, ella incluía nueve de las 40 mayores áreas metropolitanas y contaba con una población de poco más de 7.000.000 de habitantes:

Fuente: Cálculos propios con base en los resultados del censo de 2001.

Desde luego, la concentración urbana no es en sí misma indicador de desarrollo: hoy no son raros los ejemplos de enormes aglomeraciones de personas pobres, de escasa productividad, débilmente vinculadas a la economía global y con fuerte dependencia del Estado nacional, cuyo destino resulta difícil anticipar. Más que al tamaño poblacional, el concepto de megarregión se asocia a la dimensión del mercado y la fortaleza económica de las actividades que aloja y a la consiguiente capacidad de atraer —y retener— trabajadores altamente calificados, así como a su capacidad para desarrollar innovaciones significativas y producir conocimiento científico relevante: una «macroestructura paralela» que, en tiempos de globalización, tiende a sustituir al Estado nacional y a las megalópolis como la «nueva unidad económica natural» (58). En el estudio citado se propone como umbral mínimo para definirla su capacidad de generar un producto del orden de los 100.000 millones de dólares por año, una cifra definida, obviamente, con un cierto grado de arbitrariedad, aunque, como señalan los autores, coincidente con el producto nacional bruto de las 40 mayores economías nacionales.

En el caso de la megarregión Caracas-Valencia no se cuenta con datos que permitan calcular el producto interno bruto regional, pero no hay duda en cuanto a que es el más alto entre las regiones venezolanas (59). A ello se debe agregar que aloja un número sustancial de las más prestigiosas universidades e institutos de educación superior nacionales, así como varios de los mejores centros de investigación, lo que determina que concentre una importante masa de saber; también registra una notable actividad en el campo de las artes plásticas, el teatro y la música, de proyección internacional y con una planta física de primer orden. Pero además, reúne una clara mayoría de las actividades del terciario superior existentes a escala nacional (60) y más del 50 % del valor agregado de la industria manufacturera y del 60 % del empleo (61). Hay que añadir que en su ámbito se localizan tres aeropuertos internacionales: Maiquetía, Valencia y Charallave, además de la Base Aérea Militar de Palo Negro en Maracay que, de acuerdo con muchos expertos, sería el lógico sustituto de Maiquetía como principal aeropuerto comercial del país; todo ello se completa con dos puertos de primera importancia: Puerto Cabello y La Guaira.

No obstante, al cerrar el siglo, la situación de la megarregión Caracas-Valencia era, para decir lo menos, preocupante: pese a su potencial, ha sido vista como un obstáculo para el desarrollo, por lo que, como se ha señalado en páginas anteriores, las políticas públicas se han orientado a frenar su dinámica. Esto ha dado origen a procesos contradictorios y desordenados, en los que se registran graves déficits en materia de infraestructura por deterioro, obsolescencia o retardo, que se han constituido en peligrosos cuellos de botella para un crecimiento sano; a ello se suman los problemas de exclusión social (62) y los de gobernabilidad: 35 municipios autónomos repartidos entre cinco entidades político-administrativas diferentes, con institucionalidad muy erosionada. Además, su base económica —como por lo demás la de toda la nación— registra un grave menoscabo y se reduce la ya escasa autonomía de los gobiernos locales y regionales. En gran medida su expansión urbana, especialmente la del populoso sector informal, tiende a ocurrir en «mancha de aceite», ocupando terrenos inadecuados, parques y reservas naturales y amenazando áreas agrícolas de gran valor, como la cuenca del lago de Valencia y los valles de Aragua.

Ninguna institución parece percibirla como la «macroestructura paralela» propuesta por Florida, Gulden y Mellander, sino que se le sigue viendo como un simple conjunto de áreas metropolitanas más o menos tradicionales, relativamente cercanas pero esencialmente independientes, que no requieren de instancias de coordinación entre ellas. Pero tampoco da la impresión de que desde el mundo profesional o académico se haya entendido la dinámica en curso, pese a que ya en la década de 1960 el geógrafo Luis Fernando Chaves registró la tendencia a la formación de la que denominó «una agrupación urbana múltiple» (63). Y en un estudio del 2000, Martínez y De Castro llamaron la atención acerca de la presencia de procesos que están conduciendo a la formación de la que llaman la Gran Megalópolis del Centro; lamentablemente la limitan al norte de los estados Aragua y Carabobo y no profundizan en el análisis (64).

Agotamiento del petro-Estado

En ese contexto tan crítico, es importante destacar el desfase existente entre la acelerada urbanización y, para decirlo suavemente, la lenta maduración de la sociedad civil. Tal como advertimos en la introducción, es un fenómeno frecuente en países de Latinoamérica y el Tercer Mundo, pero en Venezuela parece potenciado por el peso abrumador del Estado nacional, que ha incidido en la marcada ausencia de autonomía de los gobiernos locales, incluso en las principales ciudades; en la directa dependencia del Ejecutivo nacional de los regionales a lo largo de casi todo el siglo y en el extendido comportamiento clientelar de la población.

Desde mediados de la década de 1970 comienzan a hacerse perceptibles los síntomas de agotamiento del «Pacto de Puntofijo», que desde 1958 había sustentado con éxito la experiencia democrática venezolana, junto al modelo petroestatista que le proveyó sustento económico. Es así como en diciembre de 1984, con la misión de formular «un proyecto de reforma integral del Estado», se crea la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (Copre), la cual adelantó una intensa y proficua actividad hasta finales del siglo. Entre los muchos estudios y propuestas que desarrolló destacan, por la importancia que se les otorgó y por su pertinencia respecto a los temas relacionados con el desarrollo urbano y territorial, los relativos a la descentralización, los cuales cristalizaron en la aprobación de leyes como la de elección popular de los gobernadores de los estados y de importantes reformas del régimen municipal, entre ellas, la creación de la figura del alcalde elegido por voto popular (65). Se suponía que con esto se apoyaría a las autonomías regionales y locales y se fortalecería el protagonismo de la sociedad civil, al estimular y facilitar la participación ciudadana. En los mismos años también el Ejecutivo nacional, aunque sin superar la visión tradicional de los desequilibrios regionales, apuesta con fuerza (y algo de fe cuasirreligiosa) a la descentralización, lo cual queda formalmente expresado en los lineamientos del VIII Plan de la Nación 1990-1995: «La descentralización política, administrativa y financiera contribuirá a crear bases sólidas para el desarrollo regional, el cual implicará necesariamente una desconcentración eficiente de población y actividades en el territorio» (énfasis del autor) (66).

Pero la puesta en práctica de aquellas reformas se intentaba dentro de un contexto macroeconómico especialmente adverso. Además de la crisis política del «Pacto de Puntofijo (67)» al final del siglo XX y los primeros años del siguiente (1980-2005), la economía venezolana tuvo un desempeño lamentable: el producto interno bruto por habitante retrocedió en promedio 1,2 % cada año, para una caída total del 34,7 %, afectando gravemente los planes de inversión en infraestructura territorial y urbana, y poniendo entre paréntesis la viabilidad de las reformas propuestas.

No fue un siglo perdido

Con todos sus desbalances y malformaciones, el XX no fue un siglo perdido en términos urbanos y urbanísticos. Como ya se adelantó, el acelerado proceso de urbanización ocurrido en el país durante esa centuria constituyó una de las transformaciones de mayor calado de toda su historia por un hecho que, aunque muchos parecen olvidarlo, tuvo consecuencias imposibles de menospreciar: haber rescatado a los venezolanos del atraso, la resignación y el aislamiento de un mundo rural, que, en este caso, se manifestaba en pobreza extrema, analfabetismo, altos índices de mortalidad de la población y gamonalismo.

A despecho de sus carencias, la ciudad venezolana del siglo pasado permitió logros que no solo es imposible negar o subestimar, sino que tuvieron incluso connotaciones auténticamente revolucionarias: la elevación de las expectativas de vida al nacer, la erradicación del analfabetismo, el incremento de los niveles de escolaridad de la población y la progresiva consolidación de la democracia son algunos de ellos. Solo que tales logros se sustentaron en un modelo de crecimiento —la captación de la renta petrolera— cuyo agotamiento, más allá de las distorsiones que le eran inherentes y a las cuales ya hicimos referencia, resultaba, pese a la reticencia para admitirlo, cada vez más evidente.

El progresivo deterioro de las mismas ciudades cuya emergencia y desarrollo ese modelo había hecho posible fue, paradójicamente, una de las manifestaciones más patentes de su agotamiento. Sin embargo, las ya analizadas reformas institucionales y legales formuladas en las dos últimas décadas del siglo, aunque insuficientemente implementadas, abrieron importantes ventanas de oportunidades para corregir el rumbo. De todos modos, mantener los logros de la ciudad venezolana del siglo XX y superar sus carencias —en un contexto agravado por los efectos antiurbanos de la pandemia desatada en 2020-2021— presenta los rasgos de una tarea titánica y a contracorriente. Esta demandará no solo gran tenacidad, sino además mucha creatividad, asociada a sólidos conocimientos.

La experiencia de las dos décadas transcurridas desde el inicio de la nueva centuria no deja demasiado espacio para el optimismo y obliga a recordar aquella premonición que en 1985 lanzó la pensadora norteamericana Jane Jacobs y a la que los venezolanos deberíamos prestar la máxima atención: «Las sociedades y civilizaciones cuyas ciudades se estancan, no se desarrollan ni vuelven a florecer. Se deterioran» (68). Casi cuatro décadas más tarde, el empuje dinamizador de las naciones está cada vez más debilitado mientras que el de las ciudades se fortalece progresivamente, de modo que hoy más que nunca, si el futuro existe, es impensable sin ellas.

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Marcos Negrón es arquitecto. Profesor Titular, Universidad Central de Venezuela. Miembro Honorario, Academia Nacional de la Ingeniería y el Hábitat de Venezuela.

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1 En 1950 solamente cuatro aglomeraciones urbanas —Caracas, Maracaibo, Valencia y Barquisimeto— superaban los 100.000 habitantes, y concentraban poco menos de un cuarto de la población nacional; al finalizar el siglo, más de 30 áreas metropolitanas entraban en esa categoría, al alojar a casi dos tercios de la población nacional.

2 Llegó a afectar a dos tercios del territorio nacional a comienzos de la década de 1930 y solamente en el siguiente decenio se logró controlar.

3 Asdrúbal Baptista, Bases cuantitativas de la economía venezolana 1830-2002, Caracas, Fundación Empresas Polar, 2006: 887, 935.

4 Marco Negrón, «Territorio y sociedad en la formación de la Venezuela contemporánea 1920-1945». En: AA. VV., El Plan Rotival, la Caracas que no fue, Caracas, Ediciones del Instituto de Urbanismo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, 1991: 21-36, 24.

5 «Ya desde comienzos del siglo XVII es visible que la provincia de Caracas cuenta con lo que llaman los economistas ventajas comparativas respecto de otras provincias, y desde entonces se inicia una especie de despegue de la provincia de Caracas, en contraste con el estancamiento de otras provincias». Así lo señala el historiador Germán Carrera Damas, Una nación llamada Venezuela (1961), 4ª edición, Caracas, Monte Ávila Editores, 1991: 154-155.

6 Marco Negrón, «El desarrollo y las políticas regionales en Venezuela», Caracas, Centro de Estudios del Desarrollo, Universidad Central de Venezuela, mimeo, 1978: 12, cuadro 1.

7 Elías Pino Iturrieta, «Del poblamiento independentista a la Venezuela prepetrolera». En Geo Venezuela 1, Caracas, Fundación Empresas Polar, 2007: 263-264.

8 Asdrúbal Baptista, op. cit., 219; Miguel Izard, Series estadísticas para la historia de Venezuela, Mérida, Universidad de los Andes, 1970: 186, 200.

9 Julio Páez Celis, Ensayo sobre demografía económica de Venezuela, 2ª edición, Caracas, Edoven, 1975.

10 Residente en centros con población mayor de 2.500 habitantes.

11 Max Flores, «El capitalismo en la Venezuela actual», Economía y Ciencias Sociales, Año XVIII, Nº 1, Caracas, 1979; Bernard Mommer, La nueva situación energética enfocada desde la teoría ricardiana y marxista de la renta de la tierra, Mérida, Universidad de los Andes, Facultad de Economía, 1976.

12 Terry Lynn Karl, «The Venezuelan Petro-state and the crisis of “its” democracy». En: Jennifer L. McCoy, Andrés Serbin, William C. Smith y Andrés Stambouli (Eds.), Venezuelan democracy under stress, New Brunswick, Transactions Publishers, 1995.

13 Luis Carlos Palacios, «El desarrollo y la planificación urbana en Venezuela», Urbana, Nº 12, Caracas, Instituto de Urbanismo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, 1993: 11-26.

14 Marco Negrón, «Territorio y sociedad…», 30, cuadro 5.

15 Germán Yépez Colmenares, «La lucha para controlar y erradicar la malaria en Venezuela entre los años 1936 y 1948», Anuario, 2ª etapa, N° 6, Caracas, Instituto de Estudios Hispanoamericanos, Facultad de Humanidades y Educación, Universidad Central de Venezuela, 1994: 113-132.

16 Marco Negrón, «Territorio y sociedad…», 22, cuadro 1.

17 En el presente volumen ver el capítulo de José Alberto Olivar: «Infraestructura del transporte y las comunicaciones».

18 Armando Córdova, Inversiones extranjeras y subdesarrollo, 2ª edición, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1979.

19 Durante toda esa fase, la política de las empresas fue la de no instalar en el territorio venezolano ni siquiera plantas de refinación, excepto alguna muy pequeña destinada a satisfacer su propia demanda de combustible.

20 Incluso este es muy débil a causa de la escasa demanda de fuerza de trabajo de la actividad, que en todos los años que van hasta 1945, no llega a superar el máximo de 27.000 personas registrado en 1929. Hasta la nacionalización del petróleo en 1976, esa demanda nunca superó el 3,5 % del empleo total. Ver Asdrúbal Baptista, op. cit., 916-917; Chris Tanner, Venezuelan migration, Diessenhofen, Verlag Ruegger, 1980: 92.

21 Armando Córdova, op. cit., 150.

22 Germán Carrera Damas, op. cit., 137.

23 Como observó el economista Max Flores (op. cit.), el ingreso petrolero, en términos de la economía nacional, «no expresa un producto social propiamente dicho, esto es, aquel en el cual hay un esfuerzo directo de las personas, de los sujetos económicos que están implicados en el proceso productivo, y que por tanto forman parte de un circuito global de acumulación, donde se genera la mayor parte del excedente que recircula y se reinyecta dentro de la economía».

24 En «Proceso a la formación de la burguesía venezolana» (Crítica Contemporánea, Nº 5, Caracas, 1961: 11-22) Germán Carrera Damas considera el peculado como el «factor decisivo en el proceso de maduración de la burguesía venezolana». Mientras que la cercanía al poder era en sí misma fuente primordial de riqueza para Rómulo Betancourt (Venezuela, política y petróleo, 3ª edición, Caracas, Editorial Senderos, 1969: 64 y siguientes).

25 Armando Córdova, op. cit.

26 Las ideas que siguen pretenden resumir el documentado análisis de ese debate desarrollado por Asdrúbal Baptista y Bernard Mommer y al cual se remite al lector interesado. Ver Asdrúbal Baptista y Bernard Mommer, El petróleo en el pensamiento económico venezolano: un ensayo, Caracas, Ediciones Instituto de Estudios Superiores de Administración, 1987.

27 Esta consigna, que corrió con singular fortuna, fue el título de un artículo de Arturo Uslar Pietri en el diario caraqueño Ahora del 14 de julio de 1936.

28 Rómulo Betancourt, op. cit., caps. VI, XII y XIII.

29 Ibid., 380.

30 Ibid., 162. Se refiere a los gobiernos de los generales Eleazar López Contreras (1935-1941) e Isaías Medina Angarita (1941-1945); Arturo Uslar Pietri fue una de las figuras más prominentes de este último gobierno.

31 En el presente volumen, ver el capítulo de Arturo Almandoz Marte: «Del urbanismo a la gobernanza: modelos e institucionalidad».

32 A juicio de Carrera Damas, «una de las decisiones más importantes que se han tomado en la historia de Venezuela». En: Una nación llamada Venezuela, 152.

33 Rafael Valery S., Los caminos de Venezuela, Caracas, Cuadernos de Lagoven, 1978: 47 (22.500 y 6.000 kilómetros, respectivamente).

34 En el presente volumen, ver los ensayos de José Alberto Olivar, art. cit., y María Elena González Deluca, «Construcción de infraestructura de servicios y producción: puntal urbano y territorial».

35 Silverio González Téllez (Comp.), El oficio de urbanista según Víctor Fossi, Caracas, Equinoccio, 1999: 83-90, 112; Comisión Nacional de Urbanismo, «Plano [sic] Regulador de Valencia», Integral, Nº 1, Caracas, 1955.

36 En el presente volumen, ver el capítulo de Alfredo Cilento Sarli: «Antecedentes, políticas y financiamiento de la vivienda».

37 Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano, Estrategia para Caracas 1974-1979, Caracas, Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano, 1974: 13 (Cuadro 3); Josefina Baldó y Federico Villanueva, Un plan para los barrios de Caracas, Caracas, Ministerio de Desarrollo Urbano, Consejo Nacional de la Vivienda, 1998: 83.

38 En este volumen, ver el capítulo de Teolinda Bolívar: «De las barriadas a los barrios consolidados».

39 En el presente volumen, ver el ensayo de Arturo Almandoz Marte, art. cit.

40 Silverio González Téllez, op. cit., 63-68. La Oficina Municipal de Planeamiento Urbano nació en 1972 de un acuerdo de mancomunidad urbanística entre el municipio Libertador del Distrito Federal y el municipio Sucre del estado Miranda. Irónicamente, en 1990, los dos primeros alcaldes elegidos por voto popular denunciaron el acuerdo y despojaron a la ciudad del cerebro que orientaba su crecimiento urbano.

41 La Ley Orgánica de la Administración Central, promulgada en 1976, le atribuye específicamente a Cordiplan la responsabilidad de «Proponer los lineamientos de la planificación física y espacial en escala nacional y coordinar, conforme a dichos lineamientos, la planificación que se hiciere a nivel regional y urbanístico» (Ley Orgánica de la Administración Central, artículo 47.6, Gaceta Oficial Nº 1.932, Caracas, 28 de diciembre de 1976).

42 Centro de Estudios del Desarrollo, Universidad Central de Venezuela, Desarrollo urbano y desarrollo nacional, 2 tomos, Caracas, I Congreso Nacional de Arquitectos, 1971.

43 Este enfoque, asociado a la llamada teoría de la dependencia, de mucha influencia en toda la región entre las décadas de 1960 y 1970, tuvo quizá sus representantes más destacados en André Gunder Frank y Aníbal Quijano.

44 Cordiplan, V Plan de la Nación 1976-1980, Decreto 1.454, Caracas, marzo 1976.

45 Finalizando el siglo, más de 4.000.000 de hogares (el 80 % del total) estaban conectados al Sistema Eléctrico Nacional, mientras que Electricidad del Caroní (Edelca) contaba con casi el 60 % de la capacidad instalada de generación. Ver Corporación Andina de Fomento, «Venezuela: análisis del sector eléctrico», Informes sectoriales de infraestructura, Año 2, N° 7, 2004: 38, gráficos 25 y 43, tabla 6.

46 Esto es, el programa de reformas legislativas, políticas y administrativas, así como de ejecución de obras, presentado por el gobierno de Eleazar López Contreras, para superar el legado de la dictadura gomecista.

47 Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, Gaceta Oficial Nº 33.868, Caracas, 16 de diciembre de 1987.

48 Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, Gaceta Oficial N° 3.238 Extraordinario, Caracas, 11 de agosto de 1983.

49 Ver María Andreina Salas Bourgoin, «Ordenación del territorio en Venezuela: incoherencias y contradicciones actuales», Cuadernos del Cendes, Vol. 28, N° 76, Caracas, abril de 2011. Disponible en http://ve.scielo.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1012-25082011000100002 (Consulta: 24 de febrero 2021).

50 Municipios Libertador del Distrito Capital y Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre del estado Miranda.

51 Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, Gaceta Oficial Nº 36.906, Caracas, 8 de marzo de 2000.

52 A lo largo del siglo las ciudades han registrado cambios significativos, no solo en su tamaño poblacional sino también en materia de territorio ocupado, tendiendo a la formación de áreas metropolitanas a través de la incorporación progresiva de nuevas unidades político-administrativas. En nuestro libro Ciudad y modernidad. El rol del sistema de ciudades en la modernización de Venezuela 1936-2000 (Caracas, Instituto de Urbanismo, Comisión de Estudios de Postgrado, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, 2001: 60-75), hemos ensayado una aproximación a esos cambios para 35 aglomeraciones urbanas venezolanas.

53 Marco Negrón, ibid., 76, cuadro 1.1.

54 En el primer censo de población de 1873, el puesto de Maracay lo ocupa Maturín, pero las otras cuatro permanecen. Ver Emilio Osorio Álvarez, «El poblamiento desde la independencia hasta los tiempos modernos». En: Anitza Freitez (Comp.), La población venezolana 200 años después, Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, Asociación Venezolana de Estudios de Población, 2011: 17-45, 37, cuadro 10.

55 Como se trata de un tema complejo y polémico, imposible de desarrollar de manera adecuada en el espacio disponible, remitimos a los siguientes trabajos nuestros: Marco Negrón, Ciudad y modernidad…, y «La democracia y el miedo a la ciudad». En: Félix Otamendi y Tomás Straka (Comps.), Venezuela, república democrática, Barquisimeto, Grupo Jirahara, 2011: 589-611, 602-609.

56 Brian J. L. Berry, «City size distributions and economic development». En: John Friedmann y William Alonso (Comps.), Regional development and planning. A reader, Cambridge, Mass., The MIT Press, 1965: 138-152.

57 Para el concepto de megarregión, ver Richard Florida, Tim Gulden y Charlotta Mellander, The rise of the mega region, Toronto, The Martin Prosperity Institute, Joseph L. Rotman School of Management, University of Toronto, 2007. Los autores identifican en ellas «los motores principales del crecimiento económico y el desarrollo» en el mundo globalizado.

58 Ibid., 3, 6.

59 Para el año 2008, la revista América Economía estimaba un producto interno bruto para la ciudad de Caracas de 42.722 millones de dólares.

60 A finales de siglo, solamente el Área Metropolitana de Caracas concentraba casi el 50 % ciento del empleo en ese sector. Fundación Plan Estratégico Caracas Metropolitana, Caracas Metropolitana. Compendio estadístico, Caracas, Fundación Plan Estratégico Caracas Metropolitana, 1998: 73, cuadro V-19.

61 Marco Negrón, Ciudad y modernidad…, 120, cuadro 12.1.

62 Más del 50 % de la población en asentamientos informales, mientras que, de acuerdo con el Atlas de desarrollo humano de 2004, en cuatro de las áreas metropolitanas que la conforman todos los municipios registran índices inferiores a la media nacional.

63 Luis Fernando Chaves, «La tendencia a la formación de una agrupación urbana múltiple en el centro norte de Venezuela», Revista Geográfica Venezolana, Vols. IV-V, N° 10, Mérida, 1963: 31-49.

64 Armando Luis Martínez y María De Castro Zumeta, La región valenciana: un estudio histórico-social, Valencia, Dirección de Medios y Publicaciones, Universidad de Carabobo, 2000. El estudio más completo que conocemos es una reciente tesis doctoral, paradójicamente desarrollada en una universidad extranjera: Fabio Capra, «Urban regions uncertain foresight: government, infrastructure and environment in the main urban region of Venezuela Caracas-Maracay-Valencia», Venecia, Università IUAV di Venezia, 2019. Este trabajo contiene muchos elementos de indudable interés pero, desafortunadamente, toca apenas tangencialmente una de las variables fundamentales en la definición de la megarregión, como es el análisis de su economía. Esta insuficiencia no es totalmente atribuible al estudio que se comenta, pues es notorio el grave déficit de información económica oficial que confronta el país desde hace varios años, incluso incumpliendo la normativa legal.

65 Ver en el presente volumen el capítulo «Del urbanismo a la gobernanza: modelos e institucionalidad».

66 Cordiplan, El gran viraje: lineamientos del VIII Plan de la Nación, Caracas, Cordiplan, 1990: 79.

67 Ver la introducción a este libro, a cargo de Arturo Almandoz Marte, así como el volumen La política en el siglo XX venezolano (de la misma serie, El Siglo XX Venezolano, que aloja al presente tomo), compilado por Edgardo Mondolfi Gudat (Fundación para la Cultura Urbana, en prensa).

68 Jane Jacobs, Cities and the wealth of nations. Principles of economic life, Nueva York, Vintage Books, 1985: 232.