Ministros a punto de naufragar

A propósito del centenario de Carlos Andrés Pérez, copartimos este texto de Ángel Alayón, publicado originalmente el 15 de junio de 2011.

¿Qué lecciones se pueden extraer de La rebelión de los Náufragos para alguien interesado en políticas públicas? ¿Algo que valga la pena intentar no repetir?

Al terminar la clase, uno de mis mejores estudiantes se acerca y me dice: “Profesor, algún día me gustaría ser parte de un gobierno, quizá ministro”. Pienso rápidamente en la lista de sicólogos y siquiatras que conozco. Un buen consejo a tiempo puede salvar a cualquiera, pero me tranquilizo cuando me doy cuenta de que el estudiante dijo ministro, al menos, y no presidente. La confesión del estudiante era la introducción para pedirme que le recomendara alguna lectura sobre temas de políticas públicas y economía política desde una perspectiva práctica. Antes que un manual de economía política, no dudé en recomendarle el  libro de Mirtha Rivero sobre la segunda presidencia de Carlos Andrés Pérez y su caída, La rebelión de los náufragos (Editorial Alfa). Le dije que allí encontraría  historias y anécdotas suficientes para formarse una buena idea de los retos a los que se enfrentan aquellos que pretenden hacer gobierno. También le dije que me gustaría saber su opinión sobre el libro y me permití hacerle una sugerencia adicional: lee entre líneas.

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¿Qué lecciones se pueden extraer de La rebelión de los Náufragos para alguien interesado en políticas públicas? ¿Algo que valga la pena intentar no repetir? La pregunta del estudiante me quedó rondando por varios días y, aprovechando una invitación que me hizo el IESA, Ulises Milla y Carola Saravia de Editorial Alfa para participar en una conversación sobre el libro con Mirtha Rivero y Ramón Piñango, moderada por Rosa Amelia González, decidí preparar unas notas relacionadas con la inquietud del estudiante.

No hay políticas públicas sin política

Carlos Andrés Pérez intentó una reforma política y económica a gran escala. Muchos analistas concuerdan en afirmar que  su esfuerzo estaba condenado de antemano por no tener apoyo político, ni siquiera el de su propio partido. Su hija, Carolina Pérez Rodríguez, afirma:

“[CAP] No buscó piso político. Él se lanzó a hacer cambios. Muy importantes, no hay duda. Cambios necesarios, es verdad; pero no supo cómo hacerlo. Él no tenía apoyo de Acción Democrática, no tenía apoyo de nadie. Y la gente que él nombró eran todos unos muchachos que no tenían mano izquierda, que quisieron cambiar las reglas del juego pero no tenían apoyo. Y peor: no lo buscaron. ¡Pérez no lo buscó!”

Desmontar un sistema de políticas públicas del que se benefician grupos de presión siempre encontrará una fuerte oposición. Muchas veces abierta, otras veces subterránea. Quienes se sientan perdedores atacarán con fuerza.

La posición del liderazgo político puede catalizar la opinión pública y afectar el tiempo de gracia que los ciudadanos le otorgan a una política y a sus promotores antes de rechazarla y oponerse. Y, en políticas públicas, el tiempo importa. Los ciudadanos desconocen si realmente se beneficiarán de la propuesta. La incertidumbre cultiva recelo y oposición. Y las políticas necesitan ganadores que las defiendan. Mientras no haya ganadores, el liderazgo político es el único soporte de la política.

Decir que para implementar reformas se requiere de apoyo político suena obvio, pero que sea obvio no garantiza que una nueva generación de políticos y técnicos construyan las alianzas que ayuden a contrarrestar la reacción de los grupos de presión y que atiendan a la necesidad de consolidar una base de apoyo político que permita ganar tiempo para la implementación de las reformas.

Yo, el superpolítico

El poder aísla. La corte prefiere la comodidad de la adulancia a la crítica directa. Por no perder la cercanía al poder y sus beneficios, no les importa que se pierda el país. Y en medio de críticas silenciadas, del aparente favor acrítico de las masas y de la naturaleza humana, en el poderoso aparece —puede aparecer—el exceso de confianza. Se trata de ese sentimiento de invulnerabilidad, de que eso no me puede pasar a mí, de tranquilo, que soy yo. Napoleón. Bolívar. Hitler. Allende. Y Carlos Andrés Pérez.

Dice Miguel Rodríguez Mendoza, ex ministro del segundo gobierno de Pérez, en La rebelión de los náufragos:

“La verdad es que entre los meses que van desde el primer golpe en febrero, hasta el segundo, en noviembre, Carlos Andrés se veía como si no hubiera pasado nada. (…) La actitud de Carlos Andrés tras el golpe de febrero de 1992 fue como que no le daba importancia. Siguió business as usual. (…) Lo que sí es de destacar es que Carlos Andrés hasta el último minuto creyó que él iba a ganar la votación en la Corte Suprema de Justicia por el antejuicio de mérito. Nunca creyó que algo en su contra podía ocurrirle a él. No creyó que él podía perder la votación”.

Ahora, en voz de Teodoro Petkoff: “Pérez tenía mucha confianza en sí mismo. Pérez no podía creer que a él le podían dar un golpe. Supongo que hay la sobrestimación de sí mismo, pero no sé”.

Pérez sabía que los eventos malos suceden, pero creía que no podían sucederle a él. Desde el año 1989 ya se tejía, visiblemente, la telaraña que al final lo enredaría. La política tiene menos de destino que de azar. Y el azar, en política, es también el nombre que asume la inestabilidad que propicia la eterna búsqueda del poder de aquellos que no lo tienen. Si hay algo con lo que puede contar una persona que tiene el poder es que hay alguien que no descansa en su afán de sustituirlo.

El exceso de confianza tiene la capacidad de distorsionar la realidad. La advertencia no es sólo para los políticos, pues los llamados técnicos también pueden ser —son— víctimas de la confianza. Quizás sea de alguna utilidad que las personas con responsabilidades políticas cuelguen un cuadro en su oficina con aquella frase de Quevedo: “El mayor despeñadero, la confianza”.

La unidad de los gobiernos

El lenguaje aclara, pero en política —como en el amor— también puede oscurecer. Con frecuencia se escuchan frases que le otorgan voluntad al sistema de instituciones que llamamos gobierno, como si se tratara de una persona. “El gobierno quiere solucionar el problema de la vivienda”, “el gobierno está trabajando para atacar una epidemia.” Un “gobierno” no puede querer, un “gobierno” no puede trabajar. Un gobierno está compuesto —mientras no haya alguna invasión extraterrestre— por seres humanos y los seres humanos tienen opiniones e intereses que muchas veces difieren. Los politólogos hablan de grupos de poder, de parcelas dentro de un gobierno que luchan por imponer las políticas que se alinean con su visión y sus intereses. Está cerca el error cada vez que se intenta explicar una acción gubernamental como el resultado de una “voluntad monolítica y única” detrás de un gobierno.

Cuenta Moisés Naím en La rebelión de los Náufragos:

“Obviamente dentro del equipo había ministros que compartían una misma visión de los problemas del país y cuáles eran las soluciones. Miguel Rodríguez, Eduardo Quintero, Gerver Torres y yo teníamos una visión común y el Presidente se había comprometido con un programa de cambios en el que nosotros creíamos. Pero en ese gabinete había ministros que no ocultaban el hecho de que preferían estar haciendo las cosas de manera muy distinta. Estaban con el programa simplemente porque el jefe les había mandado a estar con el programa, porque si por ellos hubiera sido, no lo habrían hecho. Ese otro grupo estaba liderado por Reinaldo Figueredo, el ministro de la Secretaría de la Presidencia, con el apoyo sutil, pero muy eficaz, de Eglée de Blanco. Muchas veces, a nosotros nos era más difícil empujar cosas dentro del gobierno que fuera del gobierno. Yo conseguía, a veces, más comprensión y apoyo para lo que estaba intentando hacer entre algunos miembros de la oposición que entre algunos colegas ministros”.

La ciudadanía crítica requiere de escepticismo. Es necesario entender que dentro de los gobiernos hay posiciones y que esas posiciones luchan por imponerse. Es tarea comunicacional de los gobiernos presentarse como monolíticos y unitarios, y de este modo lograr que los medios hablen del gobierno como si tuviera voluntad, como si fuera una persona, como si sus decisiones y acciones siempre estuvieran fríamente calculadas. Pero nadie que pretenda integrarse a un gobierno puede dejar de observar que la oposición a una política no sólo viene de afuera, sino también desde dentro, de esos que sonríen a tu lado en la foto oficial.

Al pizarrón con cariño

En el pizarrón, el mundo es perfecto. Allí podemos imaginarnos los resultados de nuestras geniales políticas y quedar satisfechos ante la elegancia de nuestras ecuaciones. Pero la realidad está afuera del salón de clases o de la oficina. Las ideas de políticas públicas tienen, siempre, un difícil obstáculo que superar y se llama implementación. No importa qué tan buena sea una política: si no logra implementarse adecuadamente, no puede funcionar. O, peor aún, puede ocasionar más problemas de los que pretende solucionar.

Los problemas de implementación provienen de varias fuentes: oposición dentro del mismo gobierno, falta de personal, falta de recursos, sobrestimación de capacidades. En La rebelión de los Náufragos, nos cuenta Naím:

“…Decidíamos y aprobábamos en el Consejo de Ministros, pero después la ejecución de lo que se había aprobado se retardaba o se trancaba. A veces quienes tenían que ejecutar las tareas, de cierta manera atrasaban, arrastraban los pies o cambiaban las cosas. Yo sentía los efectos de una poco fiable pero muy eficaz resistencia pasiva al programa de reformas desde dentro del equipo de gobierno”.

La burocracia es una de las causas más frecuentes de problemas relacionados con la implementación de una política. Papeleo, red tape, coordinación, comisiones de trabajo, delegaciones, firmas, puntos de cuenta. No hay gobierno que se escape de esto. Y la posibilidad de reformar la burocracia se enfrenta a la dificultad de que al menos parte de la implementación de la reforma debe ser realizada por la propia burocracia. Alerta roja, la burocracia tumba gobiernos.

No digo que el problema de la “implementación” deba ser paralizante, ni que deba estimular el uso de los pizarrones como refugio. Digo que en políticas públicas la implementación es tan importante como la idea. Por ello, cada vez que se escucha que una política fracasa por la burocracia, más que dar una excusa, se está confesando un fracaso.

Comunica que algo queda

Quizá la ausencia de una adecuada política comunicacional es la causa más citada de las dificultades que enfrentó el segundo gobierno de Pérez. Reconoce Naím que “los tecnócratas de la economía explicábamos las cosas muy mal. Hablábamos en un idioma difícil de entender”. Y claro: si hay que explicar algo, mejor hacerlo de una forma en la que el destinatario del mensaje pueda entenderlo.

Sin embargo, el problema de la comunicación en el ámbito de políticas públicas va más allá de la explicación de la política. La comunicación no sólo debe pretender explicar la política, sino que también tiene como objetivo persuadir a la ciudadanía de que esa política pública es la mejor decisión dadas las circunstancias: convencerlos de que su bienestar mejorará luego de implementada la política.

Comunicar, en política, es un intento de liderar. Y es entonces cuando queda claro que la comunicación, en materia de políticas públicas, es un asunto político. Los técnicos deben hacer un esfuerzo por comunicar mejor, pero eso sólo es un componente de la estrategia de comunicación, y no la estrategia de comunicación.

Persuadir a un niño para que se coma un helado de chocolate es más fácil que persuadirlo para que tome un grumoso y ácido antibiótico. Lo mismo pasa en política. Hay decisiones más fáciles de “vender” que otras. No cabe duda de que las más difíciles son aquellas en las que se exige, por necesario, un sacrificio a corto plazo a cambio de un beneficio a largo plazo e incierto. Es ingenuo pensar que se puede vender fácilmente la idea a un niño de que debe tomarse el antibiótico así como es ingenuo creer que una política comunicacional puede, por sí misma, solucionar los problemas de resistencia al cambio por más conveniente y necesaria que sea la medida. La estrategia comunicacional no puede sustituir a la estrategia política, más bien, lo comunicacional forma parte de lo político.

Las elecciones como problema

Siempre hay una edad en la que siendo niños descubrimos el secreto: Santa Claus no existe. Pero no todos llegamos a descubrir otro más importante: los políticos no siempre actúan en beneficio del país. Claro, no hablo de los discursos. Nunca se ha visto un político decir que una decisión se tomó por algo distinto al bien común. Sin embargo, sabemos que en el amor y la política lo que se hace es más importante que lo que se dice (aunque haya quienes se rindan ante las palabras en ambos frentes).

Los políticos quieren alcanzar el poder y, después, mantenerlo. Es un supuesto simple, pero poderoso. En las democracias, una serie de reglas y contrapesos institucionales impiden la eternización en el poder. Por supuesto, las convicciones democráticas —la educación—también pueden servir como restricción al deseo de eternización en el poder. Sin embargo, la política se encarga siempre de recordarnos que el interés particular —permanecer en el poder— se impone muchas veces al interés común. En un episodio narrado por Beatrice Rangel, ex ministra de la Secretaría de Carlos Andrés Pérez, se recuerda lo que dijo un alto dirigente adeco luego de una reunión en la que los ministros de Pérez intentaron explicar la necesidad de las reformas económicas:

“Todo ese plan está muy bien pero este año hay elecciones de gobernadores y alcaldes, y nosotros no vamos a subir los impuestos en este momento porque no nos van a elegir. Así que esto mejor como que lo dejamos para el próximo período de sesiones del Congreso”.

Un buen político se define, entre otras cosas, por su capacidad de determinar cuáles son las acciones que pueden ganarle o no el favor de los votantes. El ciclo electoral y las preferencias de los votantes determinarán, en buena medida, cuáles son las decisiones que se terminan tomando. Ésta es la razón por la que reformas dolorosas tienen una mayor probabilidad de ser ejecutadas como consecuencia de una crisis, cuando ya no hay opciones.

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Invité al estudiante al encuentro con Ramón Piñango y Mirtha Rivero en el IESA. No se presentó, así que no pudo escuchar estas notas que escribí pensando en su inquietud ni escuchar las interesantes ideas de Mirtha y Ramón. Me extrañó, porque es un estudiante dedicado y comprometido. Pasaron las semanas y ya se me había olvidado el tema, hasta que recibí un mail en el que me decía:

“Estimado profesor, me gustó mucho el libro. Pero luego de su lectura se me presentó una inquietud: ¿Será posible que esta historia se repita?”