La muerte de una Constitución (veinte años después)

Probablemente alguien pensará que el título de este artículo se refiere a alguna decisión reciente de la “asamblea constituyente”, o quizás, a alguna sentencia de la Sala Constitucional.

En realidad no. El título de este artículo lo he tomado de un trabajo académico publicado hace veinte años por el jurista italiano Alessandro Pace. En dicho trabajo, Pace comentó la sentencia número 17 de la entonces Corte Suprema de Justicia venezolana, dictada el 19 de enero de 1999. En ella, la Corte decidió –más bien implícitamente, como veremos- que sí era posible convocar a una asamblea nacional constituyente a través del “poder constituyente originario” sin necesidad de modificar la Constitución de 1961, tal y como el entonces presidente Hugo Chávez había propuesto.  

Veinte años después, conviene recordar las circunstancias bajo las cuales se dictó esa sentencia, con dos propósitos: comprender en qué medida influyó en el proceso de destrucción del Estado de Derecho que comenzó en 1999, y luego, tratar de indagar qué hubiese pasado si la Corte hubiese tomado una decisión distinta.

La oferta constituyente y el colapso del sistema político venezolano (1998)

La campaña electoral de 1998 estuvo dominada por una idea: la crisis terminal del sistema político venezolano exigía cambios “drásticos”. Esto es, cambios que debían procurarse fuera de los canales regulares del sistema político.

La idea no era nueva. Por el contrario, la necesidad de introducir reformas de fondo al Estado venezolano comenzó a ser evidente luego del llamado viernes negro, de 1983. Especialmente, luego de que en 1984 se creara la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE). En apretada síntesis, la COPRE propuso una reforma estructural del Estado venezolano para promover un sistema democrático más abierto y descentralizado, un Estado de Derecho más efectivo, y un modelo económico centrado en el emprendimiento individual y la inclusión social.

Esas propuestas no pudieron ser implementadas, lo que agravó la crisis. Ello llevó a que durante el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989-1993) se ensayaran tácticas no convencionales para responder a esa crisis. Primero, con los intentos de golpe de Estado de 1992, y luego, con el enjuiciamiento político de Pérez en 1993. Un enjuiciamiento que puso en evidencia la politización del Poder Judicial y, más en concreto, de la entonces Corte Suprema de Justicia, pues la remoción política de Pérez se procuró por medio de un proceso penal.

Para ese momento, la idea de que era necesario un cambio drástico y fuera del sistema había cobrado fuerza en la propuesta de convocar a una asamblea nacional constituyente, esto es, un congreso paralelo al Poder Legislativo, que tendría como propósito dictar una nueva Constitución. Se pensó entonces que nuestros problemas podían resolverse con una nueva Constitución.

Esta propuesta fue la bandera electoral de Hugo Chávez. Así, en un evento realizado en 1998 en la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, entonces presidida por Allan R. Brewer-Carías, el entonces candidato Chávez resumió su planteamiento de la siguiente manera:

“no vemos ningún otro camino que convocar al Poder Constituyente que está y que es propiedad del soberano, del pueblo venezolano; un mecanismo absolutamente democrático, un mecanismo pacífico para relegitimar un sistema que ya –como he dicho– dejó de ser democrático, a través de un proceso constituyente que ya está en marcha, porque lo de la Asamblea Constituyente nosotros no lo vemos como algo aislado”.

Sin embargo, tal propuesta se enfrentaba a un importante obstáculo jurídico: la Constitución vigente de 1961 no permitía modificaciones constitucionales a través de la asamblea nacional constituyente. En otras palabras: de conformidad con la Constitución de 1961, esta solo podía ser reformada por el Poder Legislativo, y no por una asamblea nacional constituyente.

Frente a ese obstáculo se plantearon dos tesis. La primera entendía que ante la rigidez de la Constitución de 1961 era necesario que el entonces Congreso modificase esa Constitución para regular a la asamblea nacional constituyente, que solo podría convocarse –en los términos de la Constitución– mediante una consulta popular. La segunda tesis señalaba que el poder constituyente originario siempre reside en el pueblo y que por lo tanto, siempre el pueblo puede ser consultado sobre su decisión de elegir una asamblea nacional constituyente, al margen de lo dispuesto en la Constitución. Esta segunda tesis fue defendida por Chávez con apoyo de diversos abogados.

El debate político sobre la constituyente llega a la Corte Suprema de Justicia

Luego de su elección en diciembre de 1998, Hugo Chávez insistió en su oferta electoral: su primera decisión luego de asumir la Presidencia en febrero de 1999 sería convocar a un referendo para consultar al pueblo si quería convocar a una asamblea nacional constituyente, pese a que la Constitución de 1961 no preveía esa figura. Tal referendo se basaría en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, que había incorporado la figura del referendo consultivo.

Por ello, hace veinte años, en enero de 1999, el debate político giraba en torno a la duda constitucional sobre si era posible consultar al pueblo sobre la convocatoria de una constituyente, pese a que esta no estaba prevista en la Constitución. Ese debate, como suele suceder, terminó llegando a la entonces Corte Suprema de Justicia.

La manera en la cual dicho debate fue sometido a la consideración de la Corte, fue a través de dos recursos de interpretación sobre la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, que como vimos, había introducido la figura del referendo consultivo.

El primero de esos recursos fue presentado en octubre de 1998 por un grupo de jóvenes abogados, incluyendo a quien luego fuera Decano de la Facultad de Derecho de la UCAB, el profesor Miguel Mónaco. En resumen, en ese recurso se señalaba que la figura del referendo consultivo previsto en la Ley no podía ser empleado para consultar sobre la convocatoria a una constituyente, entre otras razones, pues esa figura no estaba prevista en la Constitución de 1961.

El segundo recurso fue presentado en diciembre de 1998 por la ONG Fundahumanos, representada entre otros por Enrique Ochoa Antich. El recurso era muy parecido al que había sido presentado unos meses antes, con un importante agregado: además de solicitar la interpretación sobre el régimen legal del referendo consultivo, también se solicitó interpretar el artículo 4 de la Constitución de 1961, conforme al cual la soberanía reside en el pueblo. Y aun cuando los recurrentes señalaron que no querían fijar una posición en torno a la duda planteada, es evidente que se inclinaban por una respuesta favorable a la constituyente, basada precisamente en el principio de la soberanía popular, que debía prevaler incluso por encima del texto constitucional.

La Corte Suprema de Justicia dictó su decisión, pero los medios de comunicación dictaron el veredicto

Los recursos judiciales deben ser resueltos de acuerdo al orden en el cual fueron presentados. Esta regla, sin embargo, no fue cumplida en este caso. Así, aun cuando los dos recursos de interpretación fueron resueltos el mismo día (el 19 de enero de 1999), el primer recurso en ser decidido fue el presentado en diciembre de 1998, por medio de la sentencia N° 17. El recurso presentado en octubre fue resuelto después, mediante sentencia N° 18.

Es por anterior que, en la práctica, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que decidió la duda constitucional fue la decisión N° 17.

Ambas sentencias fueron aprobadas por todos los Magistrados que entonces integraban a la Corte Suprema de Justicia: Cecilia Sosa Gómez, Humberto J. La Roche, Hildegard Rondón de Sansó, Hermes Harting y Héctor Paradisi León. La sentencia N° 17 fue elaborada bajo la ponencia del Dr. La Roche, profesor de Derecho Constitucional de prestigiosa trayectoria.

¿Qué decidió la Corte en su sentencia N° 17? La lectura de ese fallo permite formular tres conclusiones.

La primera conclusión es que se trata de una sentencia muy bien elaborada y motivada, extensivamente, en la teoría del poder constituyente como como manifestación de la soberanía popular. En resumen, la sentencia sostiene que como la soberanía reside en el pueblo, el pueblo siempre tiene el poder de dictarse su propia Constitución por medio de una asamblea constituyente.

La segunda conclusión, es que como la soberanía reside en el pueblo, el pueblo podía ser consultado sobre la decisión de convocar a una asamblea nacional constituyente. Textualmente, la Corte concluyó que a través del referendo consultivo previsto en la Ley podía consultarse al pueblo sobre cualquier asunto de transcendencia nacional, “incluyendo la relativa a la convocatoria de una Asamblea Constituyente”.  

La tercera conclusión es la más importante, pues desafía lo que creo es una suerte de “leyenda urbana”: la Corte, en su sentencia, no resolvió el tema medular que le fue consultado, esto es, nunca decidió si era posible elegir a una asamblea nacional constituyente para aprobar una nueva Constitución, pese a que esa figura no estaba reconocida en el Texto de 1961.

En efecto, lo único que resolvió la Corte fue la pertinencia de “consultar” al pueblo sobre si quería o no convocar a una asamblea constituyente, pero nunca resolvió si esa asamblea podía ser electa pese a no estar prevista en la Constitución.

En un cuento de Sherlock Holmes, el célebre detective sostuvo que lo relevante de un caso era que el perro no había ladrado. Esa historia suele emplearse para recordar que lo importante, muchas veces, es lo que no sucede.

Así, lo importante de la sentencia N° 17 no es lo que la Corte dijo, sino lo que la Corte no llegó a decir. Pues nunca se resolvió de manera expresa el punto central del debate: si la asamblea nacional constituyente podía ser convocada con base en la soberanía popular, pese a que esa figura no estaba prevista en la Constitución.

¿Qué pasó entonces? Para Allan Brewer-Carías, a pesar de que la Corte no decidió el asunto sometido a su consideración con claridad, la opinión pública –reflejada en titulares, declaraciones, editoriales y medios de comunicación– concluyó que la Corte sí había avalado la posibilidad de convocar y elegir la asamblea nacional constituyente sin necesidad de reformar la Constitución de 1961, tal y como el presidente electo Hugo Chávez había afirmado.

Por ello, aun cuando fue la Corte la que dictó su sentencia, los medios de comunicación fueron los que dictaron el veredicto.

La muerte de la Constitución (o la paradoja de la caja de pandora)

Veinte años después, es posible volver sobre las sentencias N° 17 y 18 para concluir que, aun cuando la Corte no resolvió el punto central del debate, lo cierto es que tampoco asumió una interpretación a favor de la rigidez de la Constitución de 1961, que como he explicado, no preveía la figura de la constituyente como mecanismo de modificación constitucional.

Esa fue la principal crítica formulada por el profesor Pace en su artículo. En su trabajo citado, Pace señala que “es evidente, desde esta perspectiva, la grave responsabilidad «histórica » que ha asumido la Corte Suprema venezolana con la decisión que se comenta”. Una responsabilidad, observo, basada en lo que la Corte no decidió.

Para hacer un balance apropiado, es preciso recordar que luego de que el presidente Chávez convocara el referendo sobre la convocatoria de la constituyente, la Corte dictó varias sentencias con el propósito de limitar el poder constituyente. Aun cuando esas sentencias se basaron en la defensa de la Constitución de 1961, en ningún momento cuestionaron la propia existencia de la asamblea constituyente, pese a que esa figura no estaba prevista en la Constitución.

En todo caso, los esfuerzos de la Corte fueron inútiles: el poder constituyente originario, que la propia Corte contribuyó a invocar con sus sentencias N° 17 y 18, terminó devorándose a la propia Corte Suprema de Justicia, y con ello al Estado de Derecho. Sucedió cuando la mayoría de los Magistrados de la Corte avaló la “reestructuración del Poder Judicial” acordado por la constituyente, que en suma, aniquiló la ya debilitada autonomía del Poder Judicial. Por ello, en agosto de 1999 la Dra. Cecilia Sosa, presidente de la Corte, renunció a su cargo, pues en su opinión, la Corte «se ha suicidado para evitar ser asesinada por la Asamblea Nacional Constituyente”.

En cierto modo, lo anterior fue posible pues con sus sentencias N° 17 y 18, la Corte actuó como Pandora, que al abrir la caja que le dieron como regalo de bodas, liberó todos los demonios –aun cuando, en este caso, lo  que se liberó fue la tesis de Chávez del “poder constituyente originario”.

Una caja que, veinte años después, no ha logrado cerrarse.

Del poder constituyente originario al golpe de Estado del autoritarismo populista (1999-2000)

En su artículo, Pace señaló que “sin la intervención autorizada de la Corte Suprema, el presidente Chávez, en el juramento prestado en el momento de asumir el cargo, no habría osado hablar nunca de Constitución moribunda”.

El proceso constituyente de 1999 fue convocado invocando la defensa del pueblo, en lo que hoy día puede ser considerado como un típico discurso populista. Tras ese discurso, sin embargo, había un claro propósito autoritario del entonces presidente Chávez: desmontar la separación de poderes de la Constitución de 1961 y asumir un poder concentrado.

Hay que recordar que cuando Chávez fue electo en 1998, la oposición dominaba al Congreso mientras que el resto de los poderes públicos –y en especial, la Corte– mantenía a sus titulares designados. Para consolidar su proyecto autoritario, Chávez debía disolver esos poderes públicos. Ese fue el verdadero propósito del proceso constituyente de 1999.

Basta repasar las actuaciones de la constituyente de 1999 para comprobar esta tesis. Esa asamblea no se limitó a dictar una nueva Constitución, que fue más bien una labor marginal. Por el contrario, invocando la tesis del poder constituyente originario, esa asamblea asumió poderes absolutos e ilimitados, desmontando las bases constitucionales del Estado de Derecho previstas en el Texto de 1961. Esas violaciones continuaron incluso después de sancionada la Constitución, pues la asamblea constituyente dictó un “régimen transitorio” que pasó por la creación de un órgano no previsto en la nueva Constitución –el “Congresillo”– para ejercer la función legislativa, a la par de designar a los nuevos titulares de los Poderes Públicos.

Por ello, paradójicamente la Constitución de 1999 fue violada el mismo día en que fue publicada en Gaceta Oficial por su creadora, la plenipotenciaria asamblea nacional constituyente.

Algunos constitucionalistas –extranjeros y venezolanos– exaltaron las bondades de la nueva Constitución, considerando que ella establecía un nuevo paradigma de gobierno. En realidad, la Constitución de 1999 no solo fue producto marginal y muy deficiente de la asamblea nacional constituyente. Además, esa Constitución nunca ha tenido vigencia efectiva, pues la asamblea constituyente creó un régimen transitorio para violarla, y facilitar así la concentración de poderes.

Por ello, no le falta razón al profesor Brewer-Carías cuando habla de golpe de Estado al referirse al proceso de constituyente de 1999. Lo que no pudo lograrse con los tanques en 1992 se logró por mecanismos “constitucionales” en 1999: deponer a autoridades legítimamente electas e instaurar un sistema autoritario, invocando para ello el “poder constituyente originario”.

De esa manera, Venezuela es uno de los casos pioneros de un fenómeno hoy día estudiado con interés: el de los regímenes autoritarios que actúan bajo una apariencia de constitucionalidad.

Qué hubiese pasado si….

En estricto Derecho, lo que ha debido decidir la Corte en sus sentencias N° 17 y 18 era la improcedencia de los recursos de interpretación presentados. En ese momento, este tipo de recursos solo procedía respecto de dudas basadas en Leyes, pero no en dudas constitucionales. Con lo cual, esta es otra crítica que debe hacerse a estas sentencias: ellas decidieron una materia que, en estricto Derecho, no podía ser resuelta por la Corte.

Con todo, cabe preguntarnos qué hubiese pasado si en sus sentencias N° 17 y 18 la Corte Suprema de Justicia hubiese concluido que la elección de la asamblea nacional constituyente requería modificar la Constitución de 1961, incluso si el pueblo estaba a favor de su convocatoria.  

Obviamente, no puede asignarse a la Corte toda la responsabilidad por lo que sucedió en Venezuela luego de la elección de la constituyente en 1999. Fueron muchos los factores políticos y sociales que llevaron a Venezuela a ese camino. Pero lo cierto es que hace 20 años, la Corte Suprema de Justicia pudo haber puesto un obstáculo en el camino autoritario que el recién electo presidente Chávez comenzaba a transitar.

¿Qué hubiese pasado si la Corte hubiese puesto ese obstáculo, señalando que no podía elegirse a una constituyente sin modificar la Constitución?

Es difícil saberlo. Eventualmente el entonces presidente Chávez hubiese estado obligado a negociar con el Congreso de la República dominado por partidos de oposición. Quizás esto hubiera frustrado la elección de la constituyente, o más probablemente, esa asamblea hubiese sido convocada mediante una modificación constitucional que hubiese limitado sus funciones, impidiendo a ésta desarrollar el régimen dictatorial que facilitó la concentración de poderes y la continuidad en el poder del presidente Chávez.

Lo cierto es que si hace veinte años se hubiese adoptado una decisión a favor de la supremacía de la Constitución –y no a favor de una difusa soberanía popular fácilmente manipulable en manos de un líder carismático y autoritario– Hugo Chávez hubiese afrontado más obstáculos para imponer su modelo autoritario.

Y quizás –solo quizás– yo no hubiese escrito este artículo.