Economía venezolana: una discusión pública

Industria petrolera: un mapa de propuestas

por Prodavinci

Fotografía de Federico Parra | AFP

02/04/2019

Las cifras muestran un escenario preocupante: de acuerdo con la información suministrada por el Gobierno a la OPEP, la producción petrolera, al cierre de enero de 2019, es de 1,4 millones de barriles diarios, dato que se traduce en una caída del 48% respecto a enero de 2013; la deuda en bonos de PDVSA aumentó en un 1.366% entre 2005 y 2015 y la empresa cayó en default, mientras que Venezuela comienza a desaparecer del radar de la inversión extranjera.

Vale recordar que en 2005 Hugo Chávez, en ese entonces presidente de la República, presentó el Plan Siembra Petrolera y aseguró que habría un crecimiento sostenido de la producción hasta alcanzar 5,8 millones de barriles diarios en 2012, pero la producción no creció y, al contrario, ha disminuido severamente durante el gobierno de Nicolás Maduro.

Entre las causas de la inmersión destacan la masiva pérdida de capital humano cuando en 2002 la gerencia de PDVSA paralizó la empresa por oponerse a decisiones del Gobierno y la mitad de sus empleados fueron despedidos, incluyendo la gran mayoría del personal ejecutivo y técnico; la nacionalización de compañías que prestaban servicio a la industria petrolera; la renegociación forzosa de contratos con compañías extranjeras, generando un alto daño reputacional y la falta de inversión para mantener y elevar la producción.

A las cargas que están quebrando la espalda de la industria petrolera se añade un escenario político convulso que ha derivado en sanciones de Estados Unidos, el principal comprador del petróleo venezolano: básicamente la administración de Donald Trump ha prohibido a las empresas y ciudadanos de Estados Unidos financiar a PDVSA o adquirir petróleo pagándole el envío al gobierno de Nicolás Maduro, algo que disminuye severamente los recursos en caja.

 El petróleo aporta el 96% de los dólares que ingresan al país y ejerce un efecto multiplicador sobre la economía al requerir servicios de otros sectores como el metalmecánico y la construcción. Venezuela posee las mayores reservas de crudos pesados del planeta y expertos afirman que con los cambios adecuados es posible rescatar la industria petrolera y superar la crisis.

Atraer la inversión

Francisco Monaldi, Investigador Titular del Instituto Baker de Políticas Públicas de la Universidad de Rice en Houston, explica en su trabajo Después del colapso: ¿Cómo revitalizar la industria petrolera venezolana? que el conjunto de medidas a aplicar debe tener como objetivo principal “incrementar significativamente la inversión aguas arriba para estabilizar la producción y eventualmente lograr un incremento muy sustancial en las próximas dos décadas”.

“Ese objetivo debe ser compatible con las enormes necesidades fiscales del Estado venezolano, por tanto, una parte muy significativa del capital debe provenir de compañías petroleras privadas y, cuando sea factible, complementar el financiamiento con fondos obtenidos a través del mercado de valores y project finance”, dice Francisco Monaldi.

Para atraer estas inversiones es necesario introducir cambios en materia fiscal e institucional: “El marco fiscal y contractual debe ajustarse a las diferentes características y rentabilidades de los campos petroleros para hacerlos competitivos en la atracción de inversiones, y al mismo tiempo garantizar que las rentas sean capturadas por el Estado en diferentes escenarios de precio y productividad”, dice Francisco Monaldi.

Desde su punto de vista, lo más idóneo sería realizar subastas competitivas y transparentes creando un “marco fiscal progresivo, de forma que la participación gubernamental suba con la rentabilidad de los proyectos, las regalías deben variar con el precio del petróleo, como se hizo recientemente en México. Igualmente, la participación contractual del Gobierno debe variar con la rentabilidad y ser el parámetro fundamental en la subasta. Esto reducirá los incentivos del Estado para la renegociación oportunista de los contratos cuando los precios del petróleo suban”.

Otro aspecto a tomar en cuenta es diseñar una estrategia para comercializar el crudo pesado de la Faja del Orinoco que por su alta viscosidad tiene que ser mejorado en refinerías especializadas (conocidas como mejoradores) o mezclado con diluyentes, de lo contrario, es vendido a precios muy bajos que le restan rentabilidad.

“Construir costosos mejoradores no parece viable en las condiciones actuales, aunque esa posibilidad no debe ser descartada en el futuro. Por ahora, un circuito de mezcla óptimo debe ser diseñado y ejecutado. Debido a los riesgos, bajos márgenes y necesidad de encontrar mercados, estos proyectos deben ser desarrollados con socios adecuados”, dice Francisco Monaldi.

Agrega que “la creciente proporción de crudos pesados hace necesaria la expansión de los mercados de refinación para tales crudos. Citgo es aún más estratégica para garantizar acceso al mercado estadounidense. El desarrollo de otros mercados como China e India debe ser profundizado estudiando convenios de suministro y asociaciones”.

Al mismo tiempo, el país debe plantearse tener flexibilidad en los contratos a fin de que resulte atractiva la inversión en los campos petroleros menos rentables. “Algunos campos pueden ser manejados a través de contratos de servicio o bajo contratos operacionales de riesgo y/o producción compartida; otros podrían desarrollarse con empresas mixtas. La clave es asegurarse que cada tipo de campo tenga una estructura contractual adecuada para hacer de la inversión un hecho posible y atraer el tipo de socio adecuado”, propone Francisco Monaldi.

Al analizar la situación interna de PDVSA, considera que la empresa necesita “enfocar su inversión en su negocio principal y en proyectos de extracción de altos retornos y bajo costos. Debe ser profesionalizada y despolitizada, y los salarios significativamente mejorados. La compañía debe recobrar su autonomía operacional y operativa con reglas y objetivos claros”.

Francisco Monaldi aborda el tema de la distribución del ingreso petrolero y considera que “la creación de un fondo petrolero de los venezolanos, con los ingresos fiscales provenientes de la industria, que tenga un vínculo directo con la ciudadanía, también ayudaría a incentivar el desarrollo del sector petrolero y a darle una base política al sector, evitando los ciclos de inversión y expropiación que han sido comunes en la región”.

Propone que “los precios de productos refinados del petróleo, el gas natural, y la electricidad en el mercado interno” se ajusten para que reflejen su costo de oportunidad y “a cambio, una porción significativa de los ingresos obtenidos por la reducción de los subsidios se distribuya en transferencias directas en efectivo, para compensar a la ciudadanía y en especial a los más vulnerables. Con esta reforma, la mayoría de los ciudadanos estarían mejor económicamente, a la vez que la eficiencia e igualdad mejorarían sustancialmente”.

Claridad normativa

Andrés Guevara y Carlos Bellorín, expertos en materia petrolera, explican en su trabajo 10 reformas de la política energética para recuperar la industria petrolera venezolana que el país debe implementar medidas similares a las realizadas en Colombia, México y Brasil a fin de asegurar el desarrollo del sector.

Una de las reformas clave es ir a un sistema donde se diferencian claramente los roles en el manejo de la industria petrolera: “El ministro diseña política petrolera, el presidente de la compañía nacional de petróleo dirige el negocio y una agencia reguladora implementa la política y fiscaliza a toda la industria, incluyendo a la empresa nacional de petróleo”.

Agregan Guevara y Bellorín que esta estructura garantiza “una industria dirigida por profesionales dedicados a tiempo completo que permite un nivel de juego en el que las empresas pueden competir, asociarse y participar. Esto agrega dinamismo y eficiencia”.

La agencia tendría como modelo las que ya existen en Colombia (Agencia Nacional de Hidrocarburos), en Brasil (Agencia Nacional de Petróleo) y en México (Comisión Nacional de Hidrocarburos).

La idea es que la agencia ayude a “definir el régimen fiscal aplicable y a ejecutar las rondas de licitación de exploración y producción”; sea autónoma y tenga “suficiente poder para emitir regulaciones y hacerlas cumplir pese a los ciclos políticos, sin favoritismo”; mantenga “una base de datos pública de todos los contratos” y realice “consultas públicas sobre cualquier cambio en las leyes o reglamentos”, explican Guevara y Bellorín.

Además, proponen modificar el artículo 22 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos que obliga al Estado a mantener una participación mayor del 50% en todas las empresas mixtas porque “este enfoque nacionalista se ha convertido en un cuello de botella en momentos en que tanto el Estado como PDVSA están quebrados”.

 “Cuando llega el momento de invertir, PDVSA simplemente no tiene los recursos para pagar su parte. Como consecuencia, los proyectos se retrasan y la producción eventualmente cae”, explican.

 Desde su punto de vista, lo apropiado es aplicar el mismo principio que rige para el sector gasífero: “La Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos (también conocida como la Ley de Gas) permite, pero no requiere, la participación del Estado. Entonces, ¿por qué no cambiar la Ley Orgánica de Hidrocarburos para que sea similar?”, dicen Guevara y Bellorín.

Otro aspecto legal a considerar es reformar la Constitución para “que se aclaren o excluyan confusas referencias a la nacionalización petrolera de 1975” en la exposición de motivos.

Al igual que en México, Colombia y Brasil, Guevara y Bellorín consideran que el país debe mantener su empresa estatal de petróleo, pero “si queremos reactivar la industria, hay que entender qué áreas mantendrá la compañía nacional bajo su control y cuáles dejarán de operar para luego ser licitadas” en procesos transparentes y competitivos.

Precisan que en Colombia, Brasil y México “se les dio un derecho preferente a las compañías nacionales petroleras de escoger qué áreas querían conservar. En todos los casos las compañías conservaron las áreas que estaban en producción o cerca de producir y las oportunidades exploratorias más importantes y con menor necesidad de inversión o riesgo”.

En materia de impuestos indican que “el marco fiscal de Venezuela tiene un enfoque único que no toma en consideración el tipo de yacimiento, su complejidad y estructura de costos. Esto no es ideal para un país que tiene una gran variedad en campos petrolíferos: algunos maduros, otros en declive, otros con mucho gas y otros con petróleo extra pesado, otros en tierra y otros offshore”.

Para solucionar este inconveniente proponen reformar las normas tributarias para “simplificar y reducir los impuestos para ser más competitivos. Es mejor tener un porcentaje menor de una renta que un porcentaje mayor de ninguna”.

Guevara y Bellorín destacan que se debe obligar a PDVSA a suministrar mayor información sobre sus operaciones: “La falta de transparencia de PDVSA es legendaria. PDVSA no informa al Estado de sus operaciones, producción, costos y, mucho menos, de cualquier accidente o derrame o cualquier acontecimiento o detalle relevante que, como empresa estatal, está obligada por ley a divulgar de forma regular y abierta”.

Consideran de especial importancia que se obligue a PDVSA a rendir cuenta por las operaciones que lleva adelante por cuenta propia, sin socios internacionales, porque “algunos de los campos petroleros más prolíficos de Venezuela se explotan bajo este tipo de caja negra”.

Compras nacionales

Ramón Espinasa, quien se desempeñó como economista jefe de PDVSA y es profesor en la Universidad de Georgetown, también se muestra partidario de que se cree una agencia reguladora para el negocio petrolero.

En su trabajo Lecciones y propuestas para la reconstrucción del sector petrolero: A 75 años de los acuerdos de 1943 afirma que es vital brindar condiciones adecuadas a las compañías extranjeras para que inviertan y expandan sus operaciones en Venezuela.

“Hoy en día PDVSA tiene el monopolio del acceso directo a las reservas. De hecho, los inversionistas privados tienen acceso al recurso, bien a través de empresas mixtas o contratos de servicio con la empresa estatal. Esto no es menor, dos tercios de la producción nacional la llevan a cabo empresas privadas a través de las empresas mixtas. En la práctica, el sector petrolero nacional está privatizado, bajo un marco que reserva el monopolio de la producción a la empresa estatal”, dice Ramón Espinasa.

Agrega que “PDVSA no está en condiciones técnicas ni gerenciales, ni le es conveniente desde un punto de vista operacional, de ser la contraparte nacional de las empresas privadas. Si se quiere expandir ostensiblemente la inversión y la producción, las empresas privadas grandes, medianas y pequeñas van a exigir condiciones de seguridad sobre sus inversiones al menos similares a las de los otros países petroleros de América Latina. Los grandes productores de hidrocarburos de la región Brasil, Colombia, México y Perú han creado agencias reguladoras no productoras, independientes, para que sean la contraparte nacional de las empresas privadas”.

Desde su punto de vista, el rompecabezas debe armarse de la siguiente forma: “El Estado tiene el deber y el derecho de administrar el recurso natural para beneficio del país” y “licita la adjudicación de tierras con potencial de desarrollo de hidrocarburos, mediante un proceso licitatorio de un conjunto de parámetros que pueden incluir desde un bono de entrada, más allá del pago de regalías, hasta programas mínimos operativos o de contenido y empleo local”.

El rol de la agencia reguladora sería hacer el inventario del potencial de las reservas de hidrocarburos con diferentes grados de certeza, implantar las políticas del ejecutivo para la apertura de territorios, nuevos o ya en producción, preparar el proceso licitatorio bajo los lineamientos del ejecutivo y supervisar el fiel cumplimiento de los contratos en representación de la nación.

“La agencia requerirá personal altamente especializado como geólogos, ingenieros de petróleo y de reservorios, especialistas en la evaluación financiera de negocios petroleros, y abogados especializados en la elaboración de contratos petroleros, todos de calidad internacional. La calidad de este personal es fundamental para el manejo de contratos de largo plazo y se debe evitar que cambien con los ciclos políticos”, dice Ramón Espinasa.

Agrega que “la agencia se deberá manejar con el grado de independencia que tiene el Banco Central en la mayoría de los países”.

A fin de incrementar el impacto positivo de la inversión extranjera, Ramón Espinasa indica que “es importante que las empresas inversionistas privadas maximicen sus compras locales de bienes y servicios y la contratación de empleados, profesionales y técnicos venezolanos. Un incentivo importante a este fin es que en el proceso licitatorio para el desarrollo de recursos se ponga como uno de los parámetros licitatorios la contratación de empleo local y las compras nacionales”.

En materia de impuestos propone que “la agencia de hidrocarburos diseñe sistemas de regalías variables para las distintas áreas hidrocarburíferas del país, que aseguren que el Estado se beneficie más que proporcionalmente de los aumentos de renta debido a aumentos de precio, calidad de los hidrocarburos o productividad de los yacimientos”.

Ramón Espinasa considera que se le debe quitar a PDVSA una cantidad de responsabilidades ajenas al negocio petrolero: “Hay que separar las actividades propiamente petroleras de la colcha de retazos que actualmente es PDVSA. Separar todas las actividades que no son petroleras que van desde distribución de alimentos a la construcción de viviendas. Cuanto menos hay que separar las contabilidades y operaciones de las actividades petroleras de las que no lo son. Desenterrar la empresa petrolera de todo el cúmulo de actividades que se le han tirado encima”.

“La capacidad de PDVSA de acudir a los mercados para financiarse es nula por varios años, con lo que le queda a la empresa es asociarse con empresas privadas que aporten recursos de capital y humanos. Seguramente esto será más fácil si PDVSA se segmenta en cuanto menos tres empresas de producción, transporte y refinación y se producen asociaciones específicas en cada uno de los segmentos”, propone Ramón Espinasa.

Modelo de distribución

Gustavo Baquero, ingeniero industrial quien se ha desempeñado como ejecutivo en compañías petroleras como British Petroleum, Repsol y Estatoil, escribió junto al político venezolano Leopoldo López el libro Venezuela Energética, donde proponen un nuevo sistema para distribuir la renta petrolera.

“Proponemos que el ingreso petrolero generado por la venta de petróleo sea dividido entre el Estado y los ciudadanos. Tomando como referencia la herencia legal y las leyes vigentes, proponemos que exista un ingreso petrolero ciudadano (IPC) compuesto por la suma de las regalías, la sobretasa del impuesto sobre la renta aplicado al sector petrolero y los dividendos de Pdvsa”, explican.

El ingreso del Estado estaría compuesto por “la suma de la tasa normal del impuesto sobre la renta y el 50% del ingreso petrolero ciudadano”.

“El objetivo principal de este nuevo modelo de distribución es constituir el Fondo Patrimonial de los venezolanos para que todo venezolano mayor de edad disponga efectivamente del ingreso petrolero que le corresponde, objetivo fundamentado en la propiedad ciudadana del petróleo”, dicen Baquero y López.

En el Fondo se depositaría el Ingreso Petrolero Ciudadano “que buscará darle rendimiento a este dinero e invertirlo en el aumento de las capacidades de los venezolanos, en seguridad social y como mecanismo de ahorro”, proponen Baquero y López.


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