Evaluando una Nueva Política Industrial para Venezuela

A partir de las perturbaciones a las cadenas de suministro mundial producto de la creciente fragmentación de la economía global, de la pandemia mundial que significó el COVID-19 y de la escalada de precios de la energía derivada del conflicto bélico Rusia-Ucrania, ha quedado en evidencia los riesgos de una alta dependencia del suministro exterior. Motivado por ello y por la urgente necesidad de enfrentar la emergencia climática, muchos países, pero sobre todo los más avanzados, han dado inicio a una serie de políticas que, sin lugar a dudas, constituyen un nuevo impulso a la siempre criticada política industrial. Así, en agosto de 2022 Estados Unidos activó dos paquetes de apoyo masivo a su industria tecnológica por vía de la Ley de Reducción de la Inflación (IRA por sus siglas en ingles) y la Ley CHIP-Ciencia (apoyo a la industria de semiconductores y a la investigación y desarrollo científico) que, conjuntamente con la legislación de Inversión en Infraestructura y Empleos, constituyen un masivo plan de inversión estatal para reforzar la industria estadounidense para el mediano y largo plazo. Y en el mismo tenor anda la estrategia industrial europea. Pero no debemos llamarnos a engaño pensando que se trata de iniciativas recientes. En realidad, las economías avanzadas nunca han cesado de aplicar políticas industriales, tal y como lo reseña el estudio de Juhárz, Lane y Rodrik (2023), quienes identifican un total de 13.514 medidas consideradas de política industrial adoptadas por las economías avanzadas durante el período 2010-2022, en contraposición a 1.246 en América Latina y el Caribe. El portafolio de dichas políticas es bastante amplio, desde créditos subsidiados y financiamiento al comercio hasta compras del Estado. Son medidas que nunca han dejado de demostrar su efectividad a lo largo del tiempo. Sin embargo, América Latina en general, y Venezuela en particular, parecieran no saber cómo reaccionar ante esta realidad que sigue alimentando la brecha entre los países más ricos y con expectativas de futuro y los cada vez más desesperanzados países pobres.

En particular, luego del lamentable fracaso de la política de sustitución de importaciones de las décadas del 50 al 70, América Latina, con excepción de Brasil, no ha podido visualizar una nueva estrategia industrializadora efectiva. Tampoco es que ha sido un tema que haya gozado de mucho interés entre los estudiosos de temas económicos, al punto que llegó a considerarse que «la mejor política industrial es… ninguna» (Gary Becker dixit). La razón de tal indiferencia en la academia por el tema de la política industrial respondea la indudable dificultad de una aplicación efectiva. El primer requisito para el diseño de una política industrial exitosa es poder identificar correctamente la falla o distorsión de mercado que será atendida con dicha política. Algunos considerarán que ello no es tan complicado, dada su aparente multiplicidad. Pero muchas son distorsiones que derivan de otras distorsiones, por lo que lo complejo es identificar la distorsión de origen. Debe tomarse en cuenta que una errada lectura de las distorsiones de origen pueden empeorar, en lugar de mejorar, el funcionamiento de una economía.

Con todo y sus dificultades y críticas, la política industrial no sólo no ha dejado de aplicarse prácticamente desde los tiempos del filósofo y político británico Francis Bacon (quien en el siglo XVII promovió el apoyo del Estado a la generación y difusión de conocimientos útiles para la solución de los problemas cotidianos de la sociedad), sino que además ha mantenido sus motivaciones intactas desde entonces. En efecto, según lo reportado por Evenett et al. (2024), el principal motivo enunciado por diferentes gobiernos del mundo para el diseño de sus respectivas políticas industriales durante 2023 fue el de sostener o ganar competitividad económica, lejos de otras motivaciones como el clima, resiliencia en sus cadenas de suministros o temas de geopolítica y seguridad nacional. Ello quiere decir que las economías avanzadas continuarán su indetenible marcha en la generación de riquezas, mientras que los limitados recursos de las naciones pobres muy poco podrán hacer para revertir su destino. Por esta razón, dentro de las múltiples estrategias de política industrial, todas ellas muy válidas, los países en vías de desarrollo deben enfocarse en aquellas que combinen el mayor alcance posible con el menor costo en recursos y tiempo, una combinación nada fácil de lograr. Sin embargo, un par de propuestas a continuación podrían servir de referencia a la discusión sobre el diseño de una nueva política industrial para Venezuela.

Diseño holístico de una política industrial: Incluyendo las relaciones insumo-producto

No cabe duda que identificar el sector o sectores a los cuales aplicar una determinada política industrial es un asunto complejo. Una guía natural es enfocarnos en los sectores con probadas ventajas comparativas. Pero aun así, un sector competitivo está conformado por un conjunto de empresas que componen una cadena de suministros, cuya eficiente articulación permite la relativamente alta competitividad productiva. Por las muchas limitaciones financieras que enfrentan los países en vías de desarrollo, lo más probable es que no se cuente con los recursos suficientes para impulsar cada uno de tales componentes de la cadena, por lo que resulta obligatorio escoger: ¿a cuál de las empresas se le favorecerá con determinado crédito subsidiado?, ¿a cuál empresa o empresas se les favorecerá con compras públicas pre-pagadas? Son múltiples las preguntas que deben buscar responderse de forma de intuir la probabilidad de éxito. Para algunos países, generalmente los de economía avanzada, las respuestas son bastante directas: los sectores con alta competitividad internacional deben seguir siendo impulsados para no ceder margen de mercado. Pero para los países en vías de desarrollo, la respuesta no es tan obvia ya que son pocos, si acaso alguno, los sectores que muestran competitividad internacional, salvo los de producción de materias primas. En este caso, lo apuntado anteriormente sobre los riesgos de malinterpretar las fallas de mercado o ser capturado por sectores buscadores de rentas, ciertamente debilitan la efectividad de la política industrial. Una alternativa al difícil método de selección nos lo presenta Liu (2019), quien en lugar de plantear el objetivo de la política industrial en función de ventajas comparativas, lo hace en función de aquello que minimiza la transmisión de las distorsiones de mercado. El autor parte de la poderosa idea de la mutua dependencia que existe entre los sectores productores y consumidores de cualquier economía. A esta mutua dependencia la conocemos como relaciones insumo-producto, y es un importante recordatorio de que lo que ocurre en un sector se va a reproducir a lo largo de todos los demás sectores a los que éste les suministra productos (insumos). Este efecto se conoce como encadenamiento, el cual, a su vez, se subdivide en encadenamiento hacia adelante, que refiere el número de compradores de una empresa o sector, y encadenamiento hacia atrás, que apunta al número de suministradores de insumos para una determinada empresa o sector. En función de ello, el autor plantea que cuando existen fallas de mercado, se debe identificar el sector o sectores con mayor encadenamiento hacia adelante, ya que ello representa capacidad de multiplicarlas. Vale decir, el sector o los sectores que vendan sus productos al mayor número de otras industrias, serán los que presenten la mayor capacidad de multiplicar una determinada distorsión de mercado. La conclusión del autor, ciertamente previsible, es que los estímulos de política industrial deben concentrarse en los sectores de productos básicos o “aguas arriba” con un bajo encadenamiento hacia atrás (compran pocos insumos de otras industrias) pero con alto encadenamiento hacia adelante (venden sus productos a muchas otras industrias “aguas abajo”). Más aun, contrasta sus conclusiones teóricas con los casos prácticos de Corea del Sur y China, donde observa, a partir de las tablas insumos-productos de ambos países, que las industrias básicas pesadas (metal y metal-mecánica) y química venden sus productos a sectores aguas abajo, pero compran muy pocos productos de éstos últimos. Así, el autor apunta que resultó acertado el estímulo recibido por estas industrias básicas vía políticas industriales en ambos países, ya que ello permitió disminuir la profundización de las distorsiones de mercado. Si bien la conclusión de Liu (2019) es de una coherencia irrefutable, no puede ello indicar que se trata de una conclusión aplicable a cualquier país. Los dos países escogidos para contrastar su hipótesis, ciertamente han venido ampliando los grados de complejidad en su manufactura aguas abajo, pero importan buena parte de sus insumos y bienes de capital para sus industrias básicas. El resultado seguramente cambiaría si tales insumos y bienes de capital fuesen de fabricación doméstica, en cuyo caso las distorsiones de mercado propias de los eslabones aguas abajo, terminarían afectando a los sectores aguas arriba. Luego, luce apropiado concluir que para el diseño de una política industrial efectiva y eficiente, primero debe identificarse en cuáles sectores se originan la mayor cantidad de distorsiones de mercado y su capacidad de amplificación de las mismas. Una opción de carácter más genérico sería identificar los sectores con mayor poder de encadenamiento bidireccional y sobre ellos estructurar la política industrial. Veamos el detalle.

Poder de Encadenamiento como guía de la política industrial

Así como hay sectores, como el primario y de industrias básicas, con un relativamente alto poder de encadenamiento hacia adelante pero bajo encadenamiento hacia atrás, los hay con un relativamente alto encadenamiento hacia atrás pero bajo encadenamiento hacia adelante, como los de alimentos procesados que sólo venden al consumidor final. Pero un tercer grupo de gran interés son las industrias con alto poder de encadenamiento hacia atrás y hacia adelante. Son industrias que se encuentran en una fase intermedia de elaboración, como la del plástico, química o petroquímica, que requieren de una gran cantidad de insumos generados por otras industrias aguas arriba, y cuyos productos son luego vendidos como insumos para otras industrias aguas abajo. Mientras mayor sea la diversificación industrial de un país, mayor será el número de industrias intermedias con alto poder de encadenamiento. Cualquier distorsión propia de este nivel intermedio, como por ejemplo estructuras monopólicas u oligopólicas, afectará a los sucesivos eslabones de la relación insumo-producto, incluso pudiendo afectar a las industrias aguas arriba. Esta propuesta no invalida la de Liu (2019) antes comentada, ya que el sector de la industria pesada siempre requerirá de algún tipo de apoyo industrial por parte del Estado, dado los altos niveles de capital requerido para su desarrollo y su lenta maduración como negocio. Pero los sectores con alto poder de encadenamiento bidireccional, conformados en la mayoría de los casos por capital privado, suelen tener un impacto mucho más inmediato sobre el resto de la estructura productiva, y sus mejoras en eficiencia son de rápida transmisión. Así por ejemplo, una distorsión de mercado frecuentemente citada son las dificultades de obtener el financiamiento suficiente y con las condiciones adecuadas para el impulso de la actividad productiva. En este sentido, una política industrial que se apoye en los sectores de más alto poder de encadenamiento bidireccional pondría a su disposición un financiamiento en condiciones ventajosas, lo que les permitiría minimizar las fricciones en el manejo de su flujo de caja al tiempo que mejorarían la rotación de caja de sus proveedores. Esta dinámica, conocida como Financiamiento por Cadena Productiva, logra maximizar su impacto cuando se concentra precisamente en los sectores de mayor poder de encadenamiento bidireccional. Puede resultar una propuesta a estudiar para su aplicación en el tan debilitado sector manufacturero venezolano.

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Evenett, S., A. Jakubik, F. Martin y M. Ruta (2024). The Return of Industrial Policy in Data. IMF WP/24/1.

Juhász, R., N. Lane y D. Rodrik (2023). The New Economics of Industrial Policy, NBER 31538.

Liu, Ernest. (2019). Industrial Policy in Production Networks, Quarterly Journal of Economics, Vol. 134 (4), Nov.