¿Debe declararse una crisis de refugiados en Venezuela?

De acuerdo con datos de la Agencia Migratoria de la Organización de Naciones Unidas (IOM), se estima que para septiembre de 2018 el número de migrantes venezolanos aumentó de 437.280 en 2005 a 2.648.509 entre 2017 y 2018.

Tal migración masiva ha generado diversas respuestas desde la comunidad internacional. Así, en marzo de 2018 el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) dictó las recomendaciones para el trato adecuado de los migrantes venezolanos. En ese mismo mes, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos emitió la Resolución N° 2-18, en la cual concluyó que en Venezuela existe una crisis de migración forzada, pues quienes salen del país lo hacen en protección de sus derechos humanos, no solo ante el colapso económico, sino además, ante los mecanismos de persecución política y violaciones a derechos humanos que se han venido cometiendo.

Por su parte, en septiembre de 2018 la Organización de Estados Americanos (OEA) creó el Grupo de Trabajo para crisis de Migrantes y Refugiados Venezolanos a los fines de evaluar propuestas de acciones conjuntas en la región para atender la crisis.

Desde el punto de vista jurídico, conviene explicar por qué la migración masiva en Venezuela debe ser atendida a través de las disposiciones que, desde el Derecho Internacional, aplican para los refugiados.

Migrantes y refugiados en la Declaración de Cartagena de 1984

Lo primero que debemos aclarar es cuál es la relación entre migrantes y refugiados. La manera más sencilla de explicar esa diferencia es señalando que todo refugiado es un migrante, aun cuando no todo migrante sea un refugiado.

El concepto de migrante es bastante sencillo. Según el IOM, se entiende por tal a toda persona que se traslada desde su país de residencia a otro país, para fijar allí su residencia.

Cuando la migración es forzada –es decir, cuando no es una decisión libremente adoptada– entramos en el concepto de refugiado. Inicialmente, este concepto fue definido con un matiz claramente político: el refugiado es aquella persona que se ve obligada a migrar debido a una persecución política por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, de acuerdo con la Convención de Ginebra de 1951.

La crisis de migración en Centroamérica puso en evidencia lo limitado de este concepto. Las personas pueden verse forzadas a migrar no solo por persecuciones políticas, sino en general, cuando el Estado de su residencia colapsa en el medio de crisis económicas y desórdenes civiles que colocan en riesgo la vida, seguridad y libertad. Tomando ello en cuenta, y en el marco del Coloquio sobre la protección internacional de los refugiados en América Latina, se aprobó en 1984 la llamada Declaración de Cartagena.

Entre sus novedades, la Declaración amplió el concepto de refugiado. Así, además de la definición de la Convención de Ginebra, la Declaración propuso extender el concepto de refugiado a toda persona que es forzada a migrar “porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”. En tal sentido, se siguió la ampliación del concepto adoptada con la Convención que rige aspectos específicos de los problemas de refugiados en África, de 1969.

La diferencia, como puede observarse, está en la última parte de esa definición. Mientras que el concepto de refugiado en la Convención se basa en un único supuesto –persecución política- la definición de refugiado en la Declaración abarca cualquier caso en el cual la migración forzada responde a “graves perturbaciones al orden público”.

¿Cuál es el valor jurídico de la Declaración de Cartagena?

Desde una perspectiva formal, la Declaración de Cartagena no es un Tratado, con lo cual, no tiene carácter directamente vinculante como instrumento normativo de Derecho Internacional. Sin embargo, lo cierto es que el contenido de la Declaración ha sido incorporado al Derecho Internacional, al punto que puede considerarse que su contenido entra a formar parte del Derecho Internacional de los Refugiados.

En efecto, el régimen jurídico de los refugiados en el Derecho Internacional surge de la interacción entre el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. De ello resulta que ese régimen jurídico debe siempre ser interpretado en el sentido más favorable a los derechos humanos en juego, todo lo cual justifica adoptar el concepto ampliado de refugiado de la Declaración de Cartagena. Así lo ha reconocido, por lo demás, la Corte Interamericana de Derechos Humanos e incluso, ACNUR.

Por lo tanto, a pesar de no tener rango de Tratado, la Declaración de Cartagena debe considerarse como fuente del Derecho Internacional de los Refugiados, específicamente, en cuanto a la ampliación del concepto de refugiado.

La utilidad de la distinción entre migrantes y refugiados: el derecho a la no-devolución

Los migrantes, en tanto personas, son titulares de los derechos humanos generalmente reconocidos, tales como el derecho a la vida, a la seguridad, a la integridad personal y a la no-discriminación.

Por su parte, los refugiados, como un caso especial de migrantes, tienen una protección jurídica reforzada que deriva del estatuto internacional de refugiados.

Por ello, la distinción entre migrantes y refugiados es útil pues solo éstos son titulares de los derechos especiales derivados del estatuto de refugiados. Estos derechos especiales se fundamentan en el principio conforme al cual los refugiados no pueden ser devueltos al país del cual han huido. La no-devolución (non-refoulement) es un derecho absoluto que forma parte de lo que se conoce como ius cogens, o sea, las normas de Derecho Internacional imperativas y de obligatorio cumplimiento para todos los Estados.

Precisamente, el estatuto del refugiado se orienta a garantizar el derecho a la no-devolución, asegurando condiciones dignas al refugiado en el Estado receptor.

¿Son los migrantes venezolanos refugiados?

La utilidad de la aplicación de la Declaración de Cartagena radica, precisamente, en la posibilidad de calificar a los migrantes venezolanos como refugiados.

En efecto, no negamos que puede haber migrantes que huyen de una persecución política y que, en consecuencia, pueden ser individualmente declarados refugiados desde la Convención de Ginebra.

Sin embargo, en el caso venezolano –como concluyó la Comisión Interamericana– nos encontramos ante una migración masiva especialmente impulsada por el colapso económico, político y social. Con lo cual, es posible considerar que quienes huyen del país de manera masiva están escapando del colapso que pone en riesgo sus derechos humanos. Con lo cual, la migración masiva desde Venezuela se basa en graves perturbaciones al orden público, lo que corresponde al concepto ampliado de refugiado.

De conformidad con el Derecho Internacional de los Refugiados, la calificación de los migrantes venezolanos debe tomar en cuenta el carácter masivo de esa migración y el colapso económico, político y social en Venezuela. Es el llamado reconocimiento “prima facie” de refugiados, de acuerdo con el cual, no es preciso –ni posible– realizar análisis individuales para declarar a los migrantes venezolanos como refugiados. En tal sentido, ACNUR ha dictado lineamientos para aplicar ese reconocimiento “prima facie”.

En resumen, quienes participan en las migraciones masivas desde Venezuela deben verse beneficiados por la declaratoria “prima facie” de refugiados, considerando las condiciones dentro de las cuales esa migración se realiza y el grave colapso del cual huyen.

La utilidad de declarar y regular la crisis de refugiados en Venezuela

La protección internacional del refugiado no puede limitarse por declaraciones o procedimientos formales, pues ello pondría en riesgo los derechos humanos derivados del estatuto de refugiados. Sin embargo, debido al carácter masivo de la migración en Venezuela, es recomendable adoptar decisiones desde el Derecho Internacional, la cuales permitirán articular respuestas adecuadas y oportunas.

Como vimos, y de acuerdo con la Comisión Interamericana, la situación de Venezuela responde a una crisis de migración masiva, pues el volumen de migrantes exige respuestas coordinadas de los Estados receptores y de la comunidad internacional. Además, es posible considerar que los migrantes venezolanos que huyen de la crisis económica, política y social son, “prima facie”, refugiados, lo cual justifica garantizar la aplicación del estatuto de refugiados.

Es por lo anterior que, desde el Derecho Internacional, se justifica declarar y regular la crisis de refugiados en Venezuela, al menos, con dos objetivos generales.

El primero declararía la crisis de refugiados para facilitar la coordinación de las acciones necesarias para atender dicha crisis, conforme a los principios del Derecho Humanitario.

El segundo sería reconocer la aplicación del reconocimiento “prima facie” en el contexto de las migraciones masivas en Venezuela, impulsadas por la crisis económica, social y política. Ello facilitaría aplicar el estatuto en cuanto al derecho de no-devolución. Asimismo, esta regulación permitiría integrar los ordenamientos jurídicos de los Estados receptores, a los fines de procurar respuestas comunes que permitan a los refugiados fijar legalmente su residencia, junto a los demás derechos asociados a la protección de su dignidad humana.

Así como la crisis de migrantes en Centroamérica llevó a aprobar la Declaración de Cartagena, la crisis de migrantes en Venezuela debe llevar a regular mecanismos flexibles y efectivos para la pronta y oportuna atención de los derechos de los refugiados que huyen del colapso de Venezuela. A tal fin, bastará con adoptar cualquier instrumento informal similar a la Declaración de Cartagena.

Una buena opción, en este sentido, es que la declaratoria de la crisis de refugiados, junto con los lineamientos para su pronta y oportuna atención, sea aprobada en el marco de la OEA. Así, su Carta justifica la acción de la OEA en crisis que afecten los derechos humanos en la región, tal y como ha sido complementado en el sistema interamericano de derechos humanos, incluyendo la Carta Democrática Interamericana.

A través de la Carta de la OEA podría facilitarse la coordinación de las acciones enmarcadas en el Derecho Internacional y el deber de todo Estado de proteger los derechos humanos vulnerados tras la crisis venezolana.