¿Cuáles son las implicaciones de la exoneración del impuesto sobre la renta a PDVSA?

«Lo más difícil de entender en el mundo es el impuesto sobre la renta»

Albert Einstein a su contador Leo Mattersdorf

Venezuela ha sido considerada un Petro-Estado pues la mayoría de sus ingresos fiscales provienen de la industria pública petrolera. De hecho, la relación entre el Estado y el petróleo ha estado marcada por la lucha política orientada a aumentar la participación del Estado sobre el ingreso petrolero, aspiración que logró alcanzarse plenamente con la nacionalización petrolera.

Ahora bien, los ingresos fiscales petroleros tienen tres fuentes: las regalías y otros derechos similares que las empresas públicas y mixtas operadoras pagan a la república en su condición de propietaria de los yacimientos; los dividendos que declara y paga PDVSA a la república, y los impuestos, principalmente el impuesto sobre la renta cuya alícuota general para el sector es del 50%.

Pensar que un Petro-Estado decida exonerar del pago del impuesto sobre la renta (ISLR) a las empresas públicas y mixtas petroleras podría considerarse un sinsentido. ¿Qué puede llevar al Petro-Estado a renunciar a una porción importante de la renta petrolera? Más aún: ¿Qué puede llevar al Petro-Estado a exonerar del pago del ISLR a su contribuyente más importante?

Precisamente, a través del Decreto nro. 3.569 del 1 de agosto, se exoneró del pago impuesto sobre la renta a los enriquecimientos de PDVSA, empresas filiales y las empresas mixtas domiciliadas.

¿Cuáles son las implicaciones de esta medida?

Entendiendo la exoneración

El Decreto nro. 3.569 se basa en las leyes tributarias que permiten al Ejecutivo dictar exoneraciones tributarias. En términos sencillos, la exoneración es la medida que adopta el Gobierno para eximir del pago de determinado tributo.

En tal sentido, el artículo 195 de la Ley de Impuesto sobre la Renta permite al Gobierno acordar exoneraciones considerando la situación económica del país, todo esto para estimular el desarrollo económico y la generación de empleos.

Precisamente, el artículo 1 del decreto exime del pago del impuesto sobre la renta a PDVSA, sus filiales y empresas mixtas, en relación con “los enriquecimientos de fuente territorial o extraterritorial (…) provenientes de las actividades de producción de hidrocarburos”. En todo caso, los beneficiarios de esas medidas deberán someterse al control de la Administración Tributaria para verificar que la exoneración sea efectivamente cumplida (artículo 3).

La medida, según el artículo 6, solo aplica para el ejercicio fiscal 2018 (artículo 6).

En pocas palabras: en 2018, ni PDVSA, ni sus filiales y empresas mixtas, pagarán impuesto sobre la renta por enriquecimientos derivados de la producción petrolera.

¿Por qué se adoptó la medida?

El decreto justifica la medida en diversas razones que giran en torno a un objetivo: restablecer los niveles de producción de hidrocarburos de la industria petrolera nacional. Esto es, que la exoneración del impuesto sobre la renta se justificó a los fines de promover la recuperación de la industria petrolera.

Tal y como recordó Francisco Monaldi aquí en Prodavinci, la industria petrolera venezolana está en picada. De acuerdo con las fuentes secundarias registradas en el reporte de la OPEP correspondiente a julio, la producción petrolera venezolana es de 1.340.000 barriles diarios, casi un millón menos que la producción de 2016, y menos de la mitad de la producción petrolera cuando Chávez asumió la presidencia en 1998.

Con lo cual, según el decreto, que PDVSA, sus filiales y empresas mixtas dejen de pagar el impuesto sobre la renta –una parte importante del ingreso fiscal petrolero– en el ejercicio 2018 es una medida necesaria para estimular la producción.

¿La exoneración es realmente necesaria para promover la producción petrolera?

Un posible efecto positivo de la medida es que la exoneración puede mejorar lo que se conoce como flujo de caja, esto es, la disponibilidad de recursos financieros para atender las operaciones del día a día.

Así, con respecto a PDVSA y a sus filiales, la exoneración es en teoría un alivio para su flujo de caja, recursos que ahora puede, también en teoría, dedicar a inversiones en producción de hidrocarburos. Todo esto en el supuesto que de verdad PDVSA tenga ganancias operativas. Con respecto a las empresas mixtas la racional es la misma. Los socios minoritarios, al igual que PDVSA, deben ver con beneplácito la medida ya que alivia el flujo de caja de los proyectos en los cuales participan no solo por su impacto directo en ellos sino también por las inversiones que siempre han tenido que asumir por la parte de PDVSA en estos proyectos. En teoría, PDVSA tendría más caja para cumplir con su parte en las inversiones en las empresas mixtas y ponerse al día con los socios minoritarios.

La exoneración del ISLR en el sector es una medida extrema para un caso extremo, como lo es la abrumadora espiral de declinación en la producción de hidrocarburos en el país. Sin embargo, incentivos como éste pueden funcionar para contrarrestar en cierta medida la declinación de algunos campos, pero es insuficiente sin un cambio estructural más profundo, incluyendo en el tipo de contrato petrolero –que incluiría a su vez la gobernanza de las operaciones– las regalías y en las contribuciones parafiscales, solo por mencionar algunas. Además, la gigantesca necesidad de inversiones que necesita el sector de hidrocarburos en el país no va a ser posible sin el elemento de confianza que implica las grandes inversiones de capital y esto no es posible sin un cambio político.

Si bien el gobierno podría aprobar más incentivos, incluso más agresivos, como por ejemplo una rebaja de la regalía de 30% a 20% junto con la derogación total o parcial de la Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos (o la implementación de algunas de las exoneraciones contenidas en esta Ley), esto solo supondría una mejora en el marco fiscal de hidrocarburos pero no un detonante para atraer inversiones. No, tomando en cuenta el entorno petrolero actual en donde hay una gran cantidad de oportunidades. No, en Latino América que es la región con más oportunidades de inversión en hidrocarburos en cantidad y calidad en el mundo. La hiperinflación, el control de cambios, la destrucción del Estado de derecho, el colapso de la capacidad estatal, incluyendo el colapso de servicios básicos y la irreparable pérdida de recursos humanos especializados son otros obstáculos igual de importantes para pretender siquiera empezar a transitar por la senda de recuperación de la industria petrolera.

Otro punto importante que debemos tomar en cuenta, en el posible aumento de producción mediante la aprobación de incentivos, es que la renta petrolera disminuye. De hecho, esta medida debe ser vista como el punto de quiebre del principio fundamental de la política petrolera del periodo Chávez-Maduro en la que se favoreció la maximización de la renta en detrimento de la producción. Paradójicamente, la consecuencia de esta errada política produce la inversión de las premisas y ahora se busca «maximizar la producción» –más bien compensar la declinación– en detrimento de la renta.

Esta medida es una versión de la «Trampa de los Recursos Naturales», identificada por el profesor de Harvard Lawrence Summers, en la cual países con baja credibilidad deben ofrecer términos atractivos a los inversores. Mientras más serios los problemas de credibilidad, mejores términos debe ofrecer este país y conformarse con menores rentas por un periodo de tiempo. Sin embargo, estas condiciones se hacen políticamente inviables en el tiempo y la presión aumenta para removerlas. Más aún en un país que está sumido en una crisis sin precedentes.

En resumen: la exoneración del impuesto sobre la renta es una medida extrema que implica sacrificar una parte importante de la renta petrolera, con el único posible beneficio de aliviar el flujo de caja. Pero incluso lográndose esa ventaja, la medida sería insuficiente para recuperar la producción petrolera, pues para esto, será preciso asumir reformas integrales, como se explica aquí en Prodavinci.

¿Cuál es el impacto de esta medida?

Es aún muy temprano evaluar el impacto de este medida en el sector de hidrocarburos, más aun cuando existen muchas dudas sobre su implementación. Por ejemplo, la medida es adoptada por un año «sólo para el ejercicio fiscal comprendido entre el 01/01/2018 y el 31/12/2018». En este sentido caben preguntas sobre las cantidades del ISLR que ya han sido enteradas y su tratamiento en cuanto a la posibilidad de reintegro o de ser tratadas como créditos para el año fiscal subsiguiente. En materia del presupuesto de la nación, esta medida no solo produce un desbalance fiscal por razones obvias, pues el fisco exonera del pago de su impuesto más importante a su contribuyente más grande. Además, también impacta la ejecución del presupuesto del 2018. Otra duda que puede surgir, sobre todo en cuanto a las empresas mixtas, es que pasaría con las empresas cuyo ejercicio fiscal no coincida con el del año calendario al cual hace referencia la el decreto de exoneración.

También cabe preguntarse qué pasaría con el gasto público que fue estimado con base en unos ingresos que hoy no se recaudarán. En tal sentido, la disminución del ingreso fiscal petrolero sin la posibilidad de una reducción proporcional de los gastos públicos es un claro incentivo para que el Banco Central de Venezuela persista en su política de financiar el déficit fiscal, lo que será un aliciente –más– para la hiperinflación.

Otro punto que limita el impacto de la exoneración en las empresas mixtas es la ventaja especial del «Impuesto sombra», que garantiza al Estado al menos el 50% del valor total de los hidrocarburos extraídos en el área delimitada. Es decir, sin una modificación a los Acuerdos de la Asamblea Nacional para la constitución, creación y funcionamiento de las empresas mixtas el efecto real de la exoneración es limitado por el «Impuesto sombra».