¿Cómo Irán redujo los subsidios a la gasolina y sobrevivió para contarlo (por un tiempo)?

Continuamos con la serie “Casos de estudio“, una iniciativa de la Asociación Venezolana de Ejecutivos, el IESA y Prodavinci para analizar y divulgar cómo otros países solucionaron problemas de interés público.

Así como en otros países petroleros, incluyendo Venezuela, la población Iraní había estado acostumbrada a recibir parte de la renta petrolera a través de subsidios, desde alimentos hasta combustible. En total, según comunicados del Gobierno del momento y estimaciones de la Agencia Internacional de Energía (AIE), para el 2010 el Estado Iraní gastaba entre US$ 90 y 100 millardos anuales en subsidios, de los cuales los subsidios energéticos constituían entre el 80% y el 90% (World Energy Outlook (2011)). Esto representaba un quinto del tamaño de la economía y más de US$ 1300 por persona. En diciembre de 2010, el Gobierno dio inicio a un ambicioso plan de reformas que contemplaba la eliminación parcial, y en algunos casos completa, de los subsidios al consumo a lo largo de un período de cinco años. Entre las lecciones que derivaremos de la experiencia Iraní destaca la necesidad de lograr un delicado balance entre la viabilidad política del corto plazo y la sostenibilidad de la reforma a mediano y largo plazo.

La creación de consensos

El consenso ya existente en torno a la necesidad de hacer un uso más eficiente de la riqueza petrolera sirvió de punto de partida para la discusión. Desde un principio se acordó que los ahorros no serían usados para mejorar las cuentas fiscales del Gobierno. Para brindarle mayor transparencia al uso de los recursos generados por la disminución de los subsidios, se creó la Organización de Subsidios Dirigidos (OSD), una empresa pública no financiera, responsable de la implementación de la reforma y obligada a rendirle cuentas al parlamento, incluyendo la aprobación de su presupuesto. La creación de la OSD atendía a las preocupaciones de algunos grupos en torno al posible malgasto de los recursos por parte del ejecutivo. La velocidad de la implementación y la magnitud de los primeros aumentos fueron los aspectos alrededor de los cuales se generaron las mayores diferencias de opinión. Aunque los gradualistas ganaron el debate en el parlamento, la redacción de ley le brindó al ejecutivo suficiente flexibilidad en la definición de los tiempos de implementación, permitiéndole concentrar los aumentos en vez de dosificarlos.

¿De cuánto fue el aumento y cuál fue la velocidad de implementación?

Aunque la reforma aprobada permitía dosificar los aumentos a lo largo de un quinquenio (hasta llegar a precios internacionales en el caso de los combustibles y a costo de producción en el caso de la electricidad y del agua), el Gobierno optó por concentrar los aumentos en dos fases. En la primera fase, iniciada en diciembre de 2010, la gasolina fue aumentada de $0.10/litro a $0.40/litro (300%) para los primeros 60 litros y a $0.70 (600%) para litros adicionales, mientras que el diesel pasó de $0.02/litro a $0.15/litro (650%).[1] Los aumentos del gas natural, la electricidad y el agua fueron escalonados según consumo y por región (tomando en cuenta diferencias en temperaturas). Usuarios de bajo consumo no observaron mayor variación en sus tarifas, mientras que los subsidios se eliminaron casi por completo para usuarios de alto consumo. La segunda fase de aumentos, pautada para finales de 2012, tuvo que ser pospuesta por razones que veremos abajo.

¿Cuál fue la estrategia de compensación?

Inicialmente, el ejecutivo adelantó una campaña para identificar a los hogares de menores recursos. Los resultados de la misma generaron malestar entre los hogares que quedaron excluidos, muchos de los cuales eran a todas luces hogares de bajos recursos (Tabatabai (2011)). Finalmente, el Gobierno determinó que el riesgo, tanto en términos de credibilidad como en términos sociales, de excluir a hogares verdaderamente vulnerables era mayor al de incluir hogares que no requerían de la compensación. De tal manera que optaron por eliminar los criterios de elegibilidad y se limitaron a exhortar a los hogares más afluentes a que no se registraran. Para el día previo a los aumentos de precio, 61 millones de Iraníes (80% de la población) estaban registrados para recibir la compensación. El monto de la compensación fue fijado a US$45 dólares mensuales por persona (un poco más de un octavo del salario mínimo). Al optar por un monto fijo, por lo demás elevado (los ahorros inicialmente estimados contemplaban una compensación de US$ 14), se corría el riesgo de que los egresos por compensación superaran los ahorros. No obstante, el Gobierno temía que montos muy reducidos afectaran la popularidad de la reforma en sus inicios.

La estrategia de bancarización

Dada la baja tasa de bancarización, fue necesario crear 16 millones de cuentas nuevas en menos de un año, así como modernizar y expandir la red de cajeros automáticos para poder efectuar los pagos a la totalidad de la población, sobre todo a en los sectores rurales. El apoyo del sector bancario fue fundamental en este sentido (Guillaume (2011)). Finalmente, dos meses antes de la implementación de la reforma, se realizó el primer depósito en las cuentas de los hogares con la estipulación de que el mismo estaría congelado hasta la fecha en que se modificaran los precios. Esto ayudó a cementar la credibilidad al mecanismo de compensación.

¿Cuál fue la estrategia comunicacional?

Los meses previo a la reforma se llevó a cabo una extensa campaña comunicacional, dirigida a educar a la población en torno a los costos e inequidad asociada a los subsidios. El Gobierno designó un portavoz especial para coordinar esfuerzos con los principales medios, autoridades académicas, líderes empresariales y celebridades para promover e informar sobre la reforma. La reforma en sí fue enmarcada no como la eliminación de subsidios sino como su transformación a entregas directas a los hogares de la riqueza petrolera. Cada detalle de la reforma fue altamente publicitado: cómo registrarse para recibir la compensación, quiénes eran elegibles, los montos de la compensación, las magnitudes de los aumentos de precios (las cuentas de electricidad venían con el precio subsidiado y el nuevo precio meses antes de la reforma), el cronograma de implementación y cualquier ajuste que se iba dando por el camino.

La estrategia macroeconómica

La primera fase de la reforma fue ejecutada en un entorno macroeconómico favorable (IMF (2014)). La economía había venido creciendo a tasas muy respetables (6% en el caso del sector no petrolero), el Banco Central había logrado reducir la inflación a la mitad, de 25%  en 2008 a 10% en 2010 y, dado la fuerte recuperación en los precios del crudo luego de la crisis financiera, la cuenta corriente era superavitaria (con un superávit de 6.5% del PIB). El Banco Central, con miras a preparar el terreno para la reforma, había logrado reducir la inflación a casi un dígito (de 25%  en 2008 a 10% en 2010) mediante la esterilización de excedentes monetarios y la apreciación de la moneda, estrategia que funcionaría siempre y cuando los ingresos petroleros se mantuvieran altos o, si no, aumentando. El ejecutivo, por su parte, adelantó una campaña para evitar que productores y minoristas aumentaran precios en anticipación a la reforma y disuadir compras nerviosas, acumulando inventarios altamente publicitados y aplicando multas a empresas no cooperantes.

¿Cuáles fueron los éxitos tempranos de la reforma?

El 18 de diciembre de 2010,  a las 9 p.m., el presidente de la República anunció el inicio de la reforma que venía gestándose desde hacía más de un año. La primera compensación depositada en las cuentas de los hogares con dos meses de antelación fue descongelada y los precios fueron ajustados. A diferencia de intentos anteriores, los ajustes no generaron un descontento generalizado y fueron pocos los disturbios registrados. Se estima, además, que la reforma tuvo un impacto inmediato en reducción de pobreza y mejoras en la equidad. En los primeros tres meses, el porcentaje de hogares pobres pasó de 20.2% a 12% en zonas rurales y de 12% a 8.8% en zonas urbanas, mientras que el coeficiente de Gini, la medida tradicional de desigualdad, se redujo de 0.41 a 0.39 (Salehi-Isfahani et al. (2015)). El consumo de productos subsidiados también se contrajo (3% en el caso de la gasolina y el fuel oil, comparando 2011 con 2009) o se redujo su tasa de crecimiento (el caso de la electricidad), siendo éste otro de los objetivos de la reforma (IMF (2014)).

De éxito inicial a fracasos aleccionadores

Los logros inmediatos de la reforma conllevaron a su elogio tanto dentro como fuera de Irán, convirtiéndose rápidamente en un caso de estudio obligatorio para países deseosos de dejar atrás políticas de subsidios ineficientes. Sin embargo, el éxito resultaría ser transitorio. La viabilidad financiera de la reforma pronto se vería amenazada como producto de la decisión del Gobierno de fijar los montos de la compensación independiente de los ahorros generados. La respuesta del mismo Gobierno que había mostrado gran capacidad en la implementación de la reforma fue menos que aleccionadora. En vez de ajustar los montos, optaron por imprimir dinero (Salehi-Isfahani et al. (2014)). La aceleración de la inflación que resultó erosionó el poder adquisitivo de las compensaciones denominadas en rials.  A ello se le unieron las sanciones por parte de la comunidad internacional en 2012 como respuesta a las ambiciones nucleares de Irán conllevando a una estrepitosa caída en los ingresos, una depreciación masiva del rial y, nuevamente, un amplio diferencial entre el precio doméstico del combustible y el precio internacional. La pérdida de apoyo por la reforma y la deteriorada situación económica condujeron al parlamento a aplazar indefinidamente futuros aumentos de precio. No fue hasta la llegada de un nuevo Gobierno en 2013 que se retomó el proceso de reforma, aunque a una escala mucho menor y con mayores intentos de focalización dado un entorno petrolero internacional menos abundante.

Las lecciones

Reconociendo que con frecuencia este tipo de reformas mueren en sus inicios a manos de un enérgico rechazo popular, el Gobierno enfocó sus recursos y atención en lograr el apoyo de la población a la reforma. No obstante, el énfasis en minimizar el rechazo en el corto plazo conllevaría a decisiones que comprometerían la sostenibilidad de la reforma. De lo relatado resaltan las siguientes aciertos: (1) contemplar mecanismos de compensación directos; (2) involucrar en el diseño y la implementación a los diferentes sectores de la sociedad, así como a diferentes entes de la administración pública (ej. los entes encargados de energía, ambiente, comercio, finanzas y política social); (3) adelantar una campaña de información permanente que movilice a todos los medios de comunicación, así como a personalidades influyentes de la sociedad; (4) evitar a toda costa sorpresas, teniendo como objetivo la transparencia en la planificación, implementación y posibles ajustes de la reforma; (5) diseñar la reforma con una visión holística de la economía, comprendiendo los efectos sobre los diferentes sectores y como parte de lo que probablemente será un proyecto de reformas más amplio. Entre las lecciones de los desaciertos resaltan: (6) la necesidad de atar el mecanismo de compensación a los ahorros generados para lograr su viabilidad y (7) la velocidad de las reformas debe ser consistente con la capacidad del Estado de implementarlas.

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[1] En 2007 se había implementado un sistema de cuotas usando tarjetas electrónicas. Bajo este sistema, los primeros 60 litros  se cobraban a $0.10/litro mientras que cada litro adicional se cobraba a $0.40/litro.

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Texto escrito en 2016