Antecedentes, políticas y financiamiento de la vivienda

Antecedentes [1]

Entre la administración nacional y local

Terminada la Guerra Federal (1859-1963), Juan Crisóstomo Falcón, reconocido como presidente de Venezuela, impuso una nueva Constitución que estableció un sistema federal de gobierno, en el que los estados serían independientes y su unión daría forma a la nación de los Estados Unidos de Venezuela. El mandatario se abocó a la modernización del Poder Público y las tres secretarías de Estado existentes fueron sustituidas por seis ministerios: Relaciones Exteriores, Hacienda, Interior y Justicia, Fomento, Guerra y Marina; un año después se añadió el Ministerio de Crédito Público.

Bajo la idea modernizadora de fomento y desarrollo, las obras públicas y la minería pasaron a ser responsabilidad del Ministerio de Fomento, creado para que se encargara de «todo lo relativo a la instrucción pública y el desarrollo industrial del país». El 6 de julio de 1874, el entonces presidente Antonio Guzmán Blanco refrendó una nueva reforma de la administración central que creó el Ministerio de Obras Públicas (MOP), el cual asumió la tutela de la comunicación y el equipamiento del país, además de un papel preponderante en el proceso de integración territorial. Con el MOP se estableció una superestructura técnica y administrativa especializada, por encima de las Juntas de Fomento, las organizaciones locales tradicionales de fomento y construcción, y se consolidó el dispositivo tecno-burocrático e ingenieril del Poder Nacional, entonces garantizado por ingenieros funcionarios públicos.

No obstante la envergadura de ambos ministerios, puede decirse que ni con el de Fomento ni con el de Obras Públicas la vivienda llegó a ser incorporada por parte de la administración central. La regulación de las condiciones habitacionales apareció a nivel local y hacia comienzos del nuevo siglo. En 1910 la Gobernación del Distrito Federal (GDF) adoptó las primeras medidas para mejorar los hogares de la clase trabajadora en Caracas, tratando de controlar las condiciones higiénicas de los alojamientos antes de que fueran alquilados. En 1913, con empresarios privados, se contrató la construcción de «casas económicas e higiénicas para las clases obreras de esta ciudad»; y un nuevo Reglamento de casas de vecindad, promulgado en 1919 y actualizado en 1921 y 1926, abordó el problema de las viviendas de alquiler en el centro de la capital, abarrotadas con recién llegados.

Para mediados de la década de 1920, Luis Roche y Juan Bernardo Arismendi desarrollaron urbanizaciones populares que extendieron el patrón del centro tradicional, tales como Los Caobos y las 400 unidades de San Agustín del Norte (1925). Al mismo tiempo, los nuevos sindicatos de trabajadores urbanos fueron adjudicatarios de proyectos como los de Nueva Caracas y Prado de María, Los Cármenes y Los Jardines. Estas obras evidenciaban la necesidad de un organismo oficial que se ocupara de atender las crecientes demandas habitacionales de la clase trabajadora en la capital petrolera2. Hasta ese momento no se hablaba de viviendas públicas o de «interés social» en los planes de gobierno de Venezuela.

Los primeros vecindarios obreros en Venezuela

Petróleo: campamentos y ciudades petroleras [3]

Las primeras viviendas para trabajadores se construyeron en los campamentos de las empresas petroleras cuando se inició la exportación del «oro negro» en 1917. Desde entonces, todas las urbes que surgieron en el territorio, a excepción de Ciudad Guayana, tuvieron origen gracias a las actividades de exploración y explotación del petróleo. Asentamientos, pueblos y ciudades nacieron y crecieron a la sombra de cada campo petrolífero descubierto.

Muy pronto la gente de las zonas rurales de la región y de otras muy deprimidas, atraídas por la ilusión (o la realidad) de mejores ingresos y servicios, acudieron a los lugares donde se habían establecido los campamentos y crearon, en la vecindad, espacios que llamaban «campo a juro»; este proveía servicios a los empleados, legales o al margen de la ley, que no existían en los asentamientos. Así se inició un proceso de poblamiento con la formación de barrios de ranchos y urbanismos precarios, que se extendieron a otras ciudades no petroleras.

Al estabilizarse las operaciones de producción, los campamentos provisionales se fueron mejorando y convirtiendo en pequeñas comunidades que incluían áreas residenciales diferenciadas para obreros, empleados y técnicos, con sus correspondientes servicios asistenciales, educativos y recreativos; también con oficinas, talleres, depósitos e instalaciones auxiliares; con dotación propia de agua potable, cloacas, electricidad y disposición de basuras, además de proveedurías (comisariatos), restaurantes, clubes, etc. Los asentamientos se transformaron en pequeñas localidades, donde todos los servicios eran suplidos por la empresa a costos subsidiados o a ningún costo. El concepto de comunidad cerrada —la cerca era el símbolo— prevaleció sin variación hasta la década de 1950, cuando con la implantación de las refinerías en Paraguaná, se promovió el establecimiento de comunidades abiertas, más o menos integradas. Sin embargo, esa experiencia se limitó a muy pocas agrupaciones: Judibana y Cardón en Paraguaná y Tamare en Ciudad Ojeda.

Las viviendas petroleras

Viviendas, escuelas, hospitales y otras edificaciones en casi todos los campos petroleros venezolanos fueron ejemplos de buena arquitectura y de respeto por las condiciones ambientales del lugar. Lo que las instituciones públicas difícilmente lograron, en términos de calidad de los hogares, lo alcanzaron las empresas concesionarias en los campamentos de occidente y oriente.

La arquitectura estaba emparentada con la caribeña de las Antillas holandesas e inglesas, en las que el tratamiento del techo era la respuesta más apropiada a las condiciones ambientales del trópico caribeño. Techos altos con grandes aleros de dos aguas, de estructura de madera y cubierta de láminas acanaladas de zinc, con cielo raso de madera, lámina metálica steelox o celotex, que formaba una cámara de aire, y ventilada en los frontis mediante pequeñas ventanas de romanillas. La tela metálica en ventanas y puertas —«estambre» la llaman en el Zulia— es otro elemento de adaptación al ambiente: dejar pasar la brisa sin permitir la penetración de los mosquitos a la vivienda. Ventanas basculantes de manivelas para controlar el paso del viento y la lluvia. Uso de quiebrasoles, toldos y celosías. En general todos estos asentamientos mantuvieron el mismo estándar de calidad urbanística y de servicios de infraestructura, vialidad, agua, electricidad, gas doméstico, saneamiento ambiental, parques, etc. A pesar de las diferencias en los niveles espaciales y en la calidad arquitectónica, conservaban su identidad como unidad urbana y cultural, en contraste con la del caserío no petrolero del entorno [4].

Lagunillas y Ciudad Ojeda

Entre 1926 y 1928 hubo múltiples denuncias por la contaminación de las aguas del lago de Maracaibo y los muy frecuentes incendios. Lago Petroleum solicitó la mudanza de parte de la población de Lagunillas, por el evidente peligro de las llamas, paralizando indefinidamente la terminación de pozos en el área. Aun así, el 15 de junio de 1928, un incendio del petróleo que contaminaba la ribera del lago destruyó parcialmente a Lagunillas de Agua. El Concejo Municipal, a pesar de los riesgos, decidió la reconstrucción de la ciudad en el mismo sitio; y, como consecuencia de tal decisión, en 1933 ocurrió otro siniestro de grandes proporciones [5].

Finalmente, el 19 de enero de 1937, mediante decreto del presidente López Contreras, se ordenó construir una nueva ciudad en la costa oriental del lago para alojar a la población de Lagunillas de Agua, además de insalubre, afectada por el fuego recurrente en la zona de 1928 y 1933, y por el hundimiento de los terrenos ribereños. La nueva urbe, Ciudad Ojeda, se ubicó equidistante entre Tía Juana y Lagunillas y se terminó en diciembre de 1939, en fecha muy oportuna, pues ese mismo año un nuevo desastre de quema destruyó totalmente a Lagunillas de Agua.

El Banco Obrero

En el ambiente de expansión económica propiciado por la explotación petrolera, en 1928 se fundó el Banco Obrero (BO), con sede en Maracay y adscrito al Ministerio de Fomento. La idea inicial era que fuera un agente promotor y financiero del gobierno, para «facilitar a los obreros pobres la adquisición de casas de habitación baratas e higiénicas». El organismo estatal fue la primera institución pública de vivienda en América Latina, en un país que no llegaba a 3.000.000 de habitantes y cuya población urbana era un poco más del 30 % de la total. En el mismo año de su creación, el Banco Obrero adquirió, de Luis Roche y Juan Bernardo Arismendi, la urbanización San Agustín del Sur («los pasajes»), que contaba con 200 alojamientos continuos de cinco y siete metros de frente. Fue el primer desarrollo financiado por la naciente institución.

Repitiendo la exitosa experiencia de San Agustín del Sur, el Banco Obrero construyó 95 viviendas en Agua Salud, 60 en Los Jardines del Valle y 38 en Nueva Caracas, en Catia. El 24 de julio de 1929 se inauguraron 200 soluciones en San Agustín del Norte, complejo concebido y construido también por Arismendi y Roche, quienes continuaron con el desarrollo de las urbanizaciones caraqueñas de La Florida (1929), Don Bosco (1935) y Los Caobos (1939), para culminar en 1943 con Altamira. En 1932 se terminó Campo Alegre, en los terrenos de la Estancia Pan Sembrar, la cual había sido diseñada por el arquitecto Manuel Mujica Millán entre 1929 y 1932. Estos fueron los inicios de la construcción de viviendas para la venta en Caracas [6].

Con la muerte de Gómez el 17 de diciembre de 1935, las reformas que inició el líder del gobierno que le sucedió, su ministro de la Defensa, general Eleazar López Contreras, tuvieron como objetivo «afrontar los problemas social, político, económico, sanitario y educativo», muy a tono con los postulados del Welfare State o el Sozialstaat, establecidos por la socialdemocracia europea en la época7. Por ello, el MOP y el BO asumieron el rol de garantizar la «paz social», mediante la construcción de infraestructura y viviendas, a la vez que generando empleo a los trabajadores que llegaban a las ciudades.

El BO mudó su sede a Caracas, se reorganizó y reinició su tarea, entonces como promotor y constructor de urbanizaciones. En 1936, después de casi 20 años de actividad petrolera, en el país existían nueve centros urbanos con 20.000 o más habitantes que concentraban el 15 % de la población nacional; y muy poco era lo que el Banco había hecho para lograr el objetivo formulado en 1928. Las urbanizaciones Bella Vista, en la parroquia La Vega (1937), y Pro-Patria (1939) en Catia, representan el primer gran esfuerzo para aplicar el planteamiento de la ley del BO de proveer casas baratas a los obreros pobres.

Unidades vecinales

Con la urbanización Pro-Patria se introdujo por primera vez el concepto de Unidad Vecinal (UV) en los desarrollos urbanísticos del Banco Obrero, que se mantuvo vigente hasta la transformación del este en Instituto Nacional de la Vivienda (Inavi) en 1975. Esta UV se ajustaba a los planteamientos del V Congreso Internacional de Arquitectura Moderna (CIAM) y del arquitecto catalán Josep Lluis Sert8. El BO adoptó el modelo de UV con una cantidad de 500 a 1.000 viviendas estructuradas alrededor de un centro vecinal y una escuela primaria (básica), conformada por «unidades cooperativas» de 80 a 100 viviendas, con un preescolar (kínder), un parque infantil y una edificación para el comercio local. El moderno esquema de urbanización, con las tipologías de vivienda que lo acompañaban, se nutrió de la experiencia alemana de barrios obreros (Siedlungen) de la década de 1920; de hecho la propia creación del BO guarda relación con las propuestas de la socialdemocracia europea de esos años.

Algunas de las UV construidas por el BO antes de 1958 son: la Pomona en Maracaibo (Guinand y Benacerraf con Wiener y Sert de consultores), José Gil Fortoul en Barquisimeto (J. M. Mijares), La Concordia San Cristóbal (Vegas, Ferris y Dupuy), San Felipe (Eduardo Sosa y Guido Bermúdez), Puerto La Cruz (Eduardo Sosa), Coro (Villanueva y Celis Cepero). Después de 1958, algunos ejemplos son la UV La Trinidad y la San Francisco en Maracaibo, la Unidad Vecinal 1 (Villa Brasil) en Puerto Ordaz, Las Mercedes en La Victoria, Trapichito en Guarenas, El Obelisco en Barquisimeto, El Naranjal en Maracaibo, Guanire en Puerto La Cruz, El Piñonal en Maracay, La Plata en Valera, El Barbecho en Los Teques, San Martín en Caracas y La Isabelica en Valencia [9].

La vivienda se convierte en problema

Reurbanización El Silencio

La reurbanización El Silencio, completada por el Banco Obrero entre 1942 y 1945 y proyectada por Carlos Raúl Villanueva, constituyó la primera gran obra de renovación urbana en una ciudad venezolana. El proyecto se planteó como una necesidad urgente para erradicar una ranchería insalubre, donde prevalecían lenocinios, pensiones y bares de mala muerte, ubicada al oeste del centro de la capital, en las márgenes de la quebrada Caroata y de su afluente, la quebrada Los Padrones.

El Silencio permitió un salto tecnológico en la construcción de edificaciones y el lanzamiento de la actividad empresarial de la industria constructiva en el país. Fue el primer gran proyecto de renovación y densificación urbana con edificaciones de media altura. Está integrado por seis edificios de cuatro pisos y uno de siete pisos, con un total de 779 apartamentos y locales comerciales y corredores en las plantas bajas. Fue también la primera obra de gran envergadura donde se utilizó el concreto armado estructural extensivamente, a pesar de las dificultades ocasionadas por la guerra para la importación de maquinaria y materiales de construcción, especialmente cemento, acero y componentes de electricidad y plomería. La crónica de Ricardo De Sola [10] permite confirmar la importancia de esta urbanización en el impulso inicial del desarrollo empresarial de la ingeniería y la construcción en Venezuela.

El Primer Plan de Vivienda

En 1946, tras la llamada «revolución de octubre de 1945», se crearon la Comisión Nacional de Vialidad y la Comisión Nacional de Urbanismo (CNU) adscritas al MOP, lo que institucionalizó la planificación urbanística como función pública a escala nacional [11]. También mediante el decreto N° 144 se estableció el Primer Plan de Vivienda del Banco Obrero (1946-1949), a cargo de la Comisión Nacional de Vivienda. Sus objetivos fueron sustituir los ranchos existentes por espacios salubres; tomar la mitad del crecimiento poblacional como demanda en las grandes ciudades y distribuir la acción entre las 14 urbes mayores del país, con una meta de construcción de 4.000 alojamientos por año. Así se dio inicio a un ambicioso programa de adquisición anticipada de suelo para el desarrollo urbano. Sin embargo, la meta de construcción de viviendas no se alcanzó [12].

Urbanización Coche

En la década de 1940, al sur de Caracas existía un conjunto de haciendas de caña y café (Coche, Conejo Blanco, Sosa y Rincón) adquirido por el Banco Obrero a mediados de 1949. En un lote de 360 hectáreas, Carlos Raúl Villanueva diseñó la Urbanización Coche (posteriormente Carlos Delgado Chalbaud), un conjunto de 1.525 viviendas que incluye 250 casas obreras, 307 hogares intermedios, junto a 552 residencias y 416 apartamentos para familias de ingresos medios. Coche fue una de las primeras urbanizaciones de gran tamaño en Venezuela, donde además se construyeron servicios: zona deportiva, cine, tiendas, abastos, estación de servicio, escuelas, centro de salud, iglesia y amplios estacionamientos. Se utilizó el sistema de grandes manzanas con circulación para vehículos en la periferia y accesos mediante veredas peatonales a las casas y apartamentos. Inaugurada el 2 de diciembre de 1949, la urbanización se puso en funcionamiento a comienzos de 1950.

Programa Nacional de Vivienda Rural

En 1945 se había iniciado en Venezuela el uso del insecticida DDT, con un programa para la erradicación de la extendida endemia de malaria, promovido y dirigido por el doctor Arnoldo Gabaldón Carrillo, desde la División de Malariología del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (MSAS). En 1958 se creó el Programa Nacional de Vivienda Rural (PNVR) y en 1960 la División de Malariología se transformó en Dirección de Malariología y Saneamiento Ambiental del MSAS [13]. El PNVR, posteriormente Servicio Autónomo de Vivienda Rural (Savir), tenía por objeto, dentro de las acciones para erradicar la malaria y la enfermedad de Chagas, la construcción de «viviendas sanas» para la población rural dispersa. Con iguales objetivos se había iniciado en 1946 el Programa de Construcción de Acueductos Rurales. La malaria fue erradicada en 1961 y el Savir se eliminó en 1999.

El Nuevo Ideal Nacional y los superbloques del Banco Obrero

Cuando, en noviembre de 1948, fue derrocado el presidente Rómulo Gallegos, después de tan solo tres años de democracia, se inició una dictadura que desde 1952 detentó el general Marcos Pérez Jiménez. En 1949, la adscripción del Banco Obrero pasó del Ministerio de Fomento al Ministerio de Obras Públicas. Hasta 1952, la política de vivienda fue una continuación de la anterior gestión, en la que los mayores esfuerzos se concentraron en concluir las obras en construcción e iniciar las que estaban en proyecto. Pero, a partir de 1953, las obras públicas y la vivienda se convirtieron en parte del eje político y económico del régimen, con la doctrina del Nuevo Ideal Nacional y el objetivo del «mejoramiento moral, intelectual y material de los habitantes y del medio físico» [14].

La llamada «batalla contra el rancho» comenzó la etapa de construcción de los superbloques del Banco Obrero, que buscaba dar respuesta al «desmesurado crecimiento» de las barriadas de ranchos en Caracas y el Litoral. Con aquella orientación, entre 1953 y 1957 se edificaron, en una impresionante operación urbanística, en Caracas y Maiquetía, 19.580 apartamentos en 97 edificios de 15 pisos (los superbloques) y 78 bloques de cuatro pisos, que en total llegaron a albergar a unas 180.000 personas.

En 1958, cuando Pérez Jiménez fue derrocado, el Banco Obrero acumulaba la cifra de 42.104 viviendas construidas, en los 30 años transcurridos desde su fundación; el programa de superbloques representaba el 46,5 % de ese total, alojando cerca del 12 % de la población del Distrito Federal, la cual alcanzaba 1,5 millones de habitantes [15].

La campaña contra los barrios pobres implicó el desalojo compulsivo y masivo (solo posible en una férrea dictadura) de los habitantes de los ranchos, e inclusive de viviendas permanentes —urbanización Agua Salud del propio Banco Obrero, por ejemplo— que ocupaban las áreas donde fueron construidos los nuevos desarrollos. Muchas de las familias retiradas iniciaron invasiones y ocupaciones, especialmente después de la caída del régimen, en el oeste de la ciudad y en Petare, en terrenos municipales y privados. Los violentos desalojos, aunados a inexistentes o ineficientes políticas públicas en materia de suelo urbano, impulsaron el proceso de ocupación ilegal de nuevas tierras que transformó la autoproducción de los barrios en la forma más importante de construcción de alojamiento en las ciudades venezolanas, hasta el presente.

El problema de los barrios

En el Área Metropolitana de Caracas (AMC), que representaba la mayor calidad de vida en Venezuela, la población en zonas de ranchos pasó del 16,3 % en 1950 al 40,2 % en 1990. El III Inventario Nacional de Barrios [16] revela que, en 1991, en el Área Metropolitana de Maracay el 54 % de la población vivía en barrios; en el Área Metropolitana de Valencia, el 52 %; en el Área Metropolitana de Maracaibo y las ciudades de la costa oriental del lago, 64 %; en el Área Metropolitana de Barquisimeto, 51 %; en el Área Metropolitana de San Cristóbal, 39 %; en el eje Barcelona-Puerto La Cruz, 53 %, y en Ciudad Guayana, el 48 %.

Aunque mediante el decreto N° 16, en marzo de 1969 se había creado el Departamento de Urbanización y Equipamiento de Barrios en el Banco Obrero, por iniciativa de Teolinda Bolívar Barreto [17], sería con la aprobación de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística [18] cuando por primera vez, en 1987, se reconociera la existencia de los barrios y el derecho de sus habitantes al tratamiento de su entorno urbano como parte de la ciudad, al ordenar y preparar planes para integrarlos a las áreas metropolitanas. Más tarde, entre 1993 y 1994, se formuló el Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de Barrios del Área Metropolitana de Caracas y la Región Central, bajo la dirección de Josefina Baldó y Federico Villanueva. Se desarrollaron algunas experiencias piloto y luego, a principios de este siglo, y con los debidos ajustes, se convirtió en un programa a cargo del Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi). Este programa nunca fue considerado prioritario por el gobierno y tuvo una accidentada vida, hasta que en 2005 se descartó [19].

Caricuao: el mayor conjunto urbano del Banco Obrero

La urbanización Caricuao, hoy parroquia, construida por el Banco Obrero, es el mayor conjunto urbano edificado por el sector público venezolano. Consta de 23.540 viviendas y servicios, incluyendo tres estaciones del Metro de Caracas. La hacienda Caricuao fue adquirida por el BO como parte de la política de tierras del programa 1946-1949. La construcción se realizó en los siguientes lapsos. De 1959 a 1964: Bloque experimental (80 viviendas); Terrazas de Caricuao (494); urbanizaciones Kennedy I, II y III (1.562). 1964-1968: las urbanizaciones Ruiz Pineda UD1 (2.456), Ruiz Pineda UD7 (3.405). 1969-1973: las urbanizaciones Ruiz Pineda UD9 (1.066), Corral de Piedra (400), UD3 (2.773), UD4 (5.104), UD5 (3.001), UD6 (793), Caricuao CC2 (528), UP3 (756), Andrés Eloy Blanco (352). 1974-1978: Inavi, UP4 (206). 1984: Residencias Covimetro (74).

El 8 de septiembre de 2009 Caricuao fue designada como la primera, y hasta el momento, única parroquia ecológica de Venezuela, debido a la magnitud de zonas verdes que alberga, así como los cuatro parques nacionales que se encuentran dentro de sus límites. La zona posee 2.476 hectáreas urbanizadas y 3.000 hectáreas verdes repartidas en los cuatro parques: el Zoológico de Caricuao (637 hectáreas), Parque Vicente Emilio Sojo (1.134 hectáreas), Parque Leonardo Ruiz Pineda (999 hectáreas) y Parque Internacional de la Paz (231 hectáreas).

Financiamiento hipotecario y promoción privada de viviendas. Crédito a largo plazo

Ahorro y préstamo y banca hipotecaria [20]

Para estimular la construcción y venta de viviendas, en 1948 se había creado por primera vez una Junta de Crédito para la Construcción de Viviendas Urbanas, con aporte de 20.000.000 de bolívares, con el fin de superar la baja liquidez de los bancos comerciales y apoyar financieramente a los empresarios que empezaban a incursionar en la promoción privada inmobiliaria. Se suponía que dicha agencia se transformaría en un banco hipotecario público, lo que no llegó a ocurrir.

Con base en la doctrina de la vivienda propia, en junio de 1961 el presidente Rómulo Betancourt dictó el decreto N° 520, que estableció el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SNAP), con una organización provisional, dependiente del Banco Obrero. El ente inició sus operaciones con un préstamo de la Agencia para el Desarrollo Internacional otorgado de acuerdo con el pacto multilateral de cooperación económica Alianza para el Progreso; este fue propuesto por el presidente John Kennedy, y aprobado en Punta del Este, Uruguay, en agosto de 1961. Dos años después ya estaban operando en el país seis entidades de ahorro y préstamo para la concesión de créditos a largo plazo para la construcción y adquisición de viviendas.

Al mismo tiempo que se daban pasos para crear el SNAP, se promulgó la Ley General de Bancos y otras Instituciones de Crédito, que introdujo en Venezuela el esquema de banca especializada, mediante la regulación del funcionamiento de bancos comerciales (banca tradicional), bancos hipotecarios (crédito hipotecario de largo plazo) y sociedades financieras (financiamiento a la producción y al consumo). El desarrollo de la banca hipotecaria fue impulsado por un mecanismo diferente al de ahorro y préstamo, pues, durante la recesión económica, entre 1958 y 1961, el inicio de sus actividades encontró serias dificultades, hasta el punto de que el 95 % de las operaciones hipotecarias se efectuaban fuera del mercado institucional. Influía, además, el hecho de que un gran número de urbanizaciones se encontraban paralizadas por falta de fondos. Con la creación de las entidades de ahorro y préstamos y de los bancos hipotecarios se dio inicio a la expansión de la promoción privada de viviendas y el desarrollo del sector inmobiliario; asimismo a la llamada «política de estímulos al sector privado» para la producción de alojamientos dirigidos a los sectores no atendidos por el Banco Obrero.

En agosto de 1961 se promulgó el decreto N° 611, mediante el cual se rescataba la figura de la Junta de Crédito para la Construcción de Viviendas Urbanas [21], con el objetivo de canalizar fondos en préstamos destinados a la reactivación de la construcción y de la economía en general. Los fondos asignados a la Junta se constituyeron con aportes del Estado (160.000.000 de bolívares) y de 16 empresas petroleras (200.000.000 de bolívares), que fueron utilizados para la adquisición de cédulas hipotecarias emitidas por los recién creados bancos hipotecarios.

Fundación de la Vivienda Popular

En 1958, el empresario Eugenio Mendoza había creado la Fundación de la Vivienda Popular, una organización privada sin fines de lucro que trabajó para fomentar el desarrollo social en las áreas de vivienda y hábitat. Su misión era «Promover, diseñar y ejecutar acciones que contribuyan a satisfacer las necesidades de la vivienda y el hábitat en los sectores de menores ingresos, haciendo énfasis en la participación comunitaria, en pro de mejorar la calidad de vida». La creación de la empresa de prefabricados Vivienda Popular S. A. y su vinculación con el Banco Hipotecario de la Vivienda Popular y la empresa promotora y constructora Urbosa, permitió a la Fundación una alianza exitosa y de gran eficiencia en la producción y financiamiento de hogares en conjuntos urbanos de costo medio [22].

Viviendas en alquiler

En agosto de 1960 se dictó la Ley de Regulación de Alquileres que, desde entonces, complementada con el Reglamento de la Ley y el Decreto legislativo sobre desalojo de vivienda, dictados en 1972, influyeron decisivamente en la minimización de la oferta de nuevas viviendas para alquilar y, consecuentemente, en el encarecimiento de los alquileres. Especialmente luego de 1987, cuando se exceptuaron de regulación los inmuebles construidos a partir de ese año, pero no se modificó el decreto sobre desalojos. A partir de entonces se privilegió la construcción de alojamientos para la venta: la doctrina de la vivienda propia. Los posteriores controles y congelamientos del nivel de los alquileres, hasta los actuales momentos, solo se han traducido en mayores restricciones a la oferta de alquiler, particularmente para los sectores de ingresos medios, hasta prácticamente su desaparición.

No obstante, la figura del alquiler subsiste con una dinámica muy especial en los barrios, donde la regulación y las prohibiciones al respecto, así como otras medidas ejecutivas, no surten ningún efecto. Roberto Briceño-León corrobora esta afirmación al llegar a las siguientes tres conclusiones: 1) el mercado de alquiler informal es el único mercado inmobiliario con dinamismo en la sociedad venezolana; 2) la respuesta para satisfacer la demanda de vivienda de los sectores de bajos ingresos del país la están dando los propios pobres; y 3) el Estado, con sus controles y políticas sociales, se ha convertido en el principal promotor del mercado informal de alquiler de vivienda en Venezuela [23].

Estímulos a la construcción privada de viviendas y urbanizaciones populares

A mediados de 1969 se dictó el decreto N° 60, el primero sobre la materia del presidente Rafael Caldera, con el cual se estableció en Venezuela el incentivo de la exoneración del impuesto sobre la renta a los promotores inmobiliarios y entes financieros que otorgaran préstamos para la construcción de «viviendas que se declaren de utilidad pública», correspondiéndole la calificación y declaratoria a los ministerios de Fomento y Hacienda. El precio máximo de los alojamientos se estableció en 100.000 bolívares (alrededor de 23.000 dólares) en el Distrito Federal y estado Miranda, y de 70.000 bolívares en el resto del país.

En julio de 1970, mediante el decreto N° 332 [23], se estableció un nuevo incentivo para casas con precio de venta inferior a 45.000 bolívares, garantizando la compra por el Banco Obrero, de aquellas que no se vendieran dentro del plazo de dos años, a partir de la fecha de la cédula de habitabilidad. En realidad fueron muy pocas las viviendas con precios inferiores a 45.000 bolívares que se lograron promover, ya que la mayoría de ellas salieron al mercado con el precio de 99.000 bolívares, pues el incentivo de exoneración del impuesto sobre la renta era aplicado por igual a todas las que costaran un bolívar menos que 100.000.

Además, durante el período 1969-1974 la política de construcción del Banco Obrero se concentró en la producción masiva de soluciones dirigidas a los sectores con ingresos menores de 3.000 bolívares mensuales (unos 700 dólares), a través de los programas: 1) «urbanizaciones populares», que incluían viviendas completas, viviendas núcleo o básicas y unidades-baño; 2) equipamiento de barrios, para el que se creó en el BO un departamento especializado, con el fin de evaluar el problema en el ámbito nacional y establecer un plan que diera solución integral al asunto; 3) «viviendas en pendiente», concentrado fundamentalmente en Caracas; y 4) el programa de autoconstrucción, desarrollado a partir de las experiencias iniciales del período anterior.

En el lapso 1958-1973 se mantuvo la continuidad de enfoques que permitió reestructurar y consolidar institucionalmente el sector, y se construyeron 317.970 viviendas, a pesar de la crisis habida entre 1958 y 1961. Las variadas experiencias desarrolladas y el crecimiento equilibrado del sector parecían augurar buenas posibilidades de mantener un ritmo progresivo de respuestas al problema habitacional. Lamentablemente, en Caracas y en muchas otras ciudades se desistió de la adquisición de importantes áreas requeridas para la expansión, aun de aquellas que estaban afectadas por decretos de expropiación, posponiéndose indefinidamente la ejecución de las obras. Además de la pérdida de estas oportunidades, se produjo una desconfianza general respecto a la eficacia y seguridad de este tipo de actuaciones del Estado [24].

Reformas institucionales de 1976 y más incentivos a la construcción de viviendas

Desaparece el Ministerio de Obras Públicas

Al comienzo del primer gobierno de Carlos Andrés Pérez (1974-1979), como consecuencia de la guerra árabe-israelí, el precio promedio del barril de petróleo pasó de 3,71 a 10,53 dólares, hasta superar los 29 dólares en 1981. Los ingresos del sector público pasaron de 18.960 millones de bolívares en 1973 a 45.564 millones en 1974. Los efectos sobre el valor total de la construcción residencial tuvieron su mayor impacto en 1976, cuando esta cuadruplicó el valor de 1973, se triplicó el circulante entre 1973 y 1976, al igual que el monto de depósitos de ahorros y a plazos y de cédulas hipotecarias en poder del público. La mayor afluencia de fondos a las entidades de ahorro y préstamo y bancos hipotecarios permitió un incremento de la cartera de créditos hipotecarios, que también se triplicó [25].

En 1974 se había creado el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (Fondur), adscrito al Ministerio de Obras Públicas, con el propósito de apoyar el crecimiento urbano y realizar un amplio programa de adquisición de reservas de suelo para la expansión de ciudades. Sin embargo, cinco años después, solo había recibido el 25 % del patrimonio inicial establecido en la ley de su creación, y estos fondos debieron ser, en buena parte, destinados a la compra de cédulas hipotecarias para la estabilización del mercado secundario de tales papeles. Más tarde, el Fondur se dedicó a la construcción de viviendas a través de promotores privados, desvirtuando nueva y definitivamente sus objetivos iniciales.

El 28 de diciembre de 1976 se promulgó una nueva Ley Orgánica de la Administración Central [26], que redistribuyó las competencias del MOP, con la creación de tres nuevos ministerios sectorizados: el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (Marnr), el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC) y el Ministerio de Desarrollo Urbano (Mindur). Este último se estructuró alrededor de la Dirección General de Desarrollo Urbanístico del MOP y se le adscribieron el Inavi, creado en 1975 en sustitución del BO; Fondur y la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (Fundacomún). De esta manera culminó la brillante historia de la institución que durante un siglo sirvió de motor de la organización espacial y del desarrollo de la infraestructura productiva del país [27].

El Inavi

Mediante el decreto N° 908 del 13 de mayo de 1975 [28], el BO se había transformado, con el mismo carácter, en el Inavi, adscrito al MOP y luego al Mindur. La nueva institución sería el organismo ejecutor y administrador de la política de soluciones habitacionales de interés social, de conformidad con el plan general de desarrollo económico y social, en el marco de la política urbanística y de ordenación territorial formulada por el Ejecutivo. Tuvo por principal objeto atender al problema habitacional de la población que el propio Ejecutivo calificara como sujeto de protección especial en la dotación de alojamientos.

El Inavi fue en la práctica una continuación de la actuación del Banco Obrero, y fue liquidado mediante decreto N° 1.347 el 24 de octubre de 2014. El nuevo organismo no adquirió grandes lotes de tierra, más bien se desafectaron extensiones considerables en Ciudad Losada (Valles del Tuy) y Ciudad Fajardo (valle Guarenas-Guatire). Algunos de sus mayores desarrollos fueron: Brisas del Mar (Barcelona, 3.023 soluciones), El Perú (Ciudad Bolívar, 3.247), Vista del Sol (San Félix, 696), Ciudad Losada (Santa Teresa del Tuy, 4.488 y El Cartanal, 3.680), San Felipe (Maracaibo, 2.918).

Más incentivos a la construcción de viviendas

La Instrucción Presidencial Nº 12, de 1975, dejó a un lado la política de construcción de «urbanizaciones populares» y estableció áreas mínimas para los hogares a construir por el Inavi, que variaban entre 50 y 88 metros cuadrados, según el número de dormitorios. El espejismo de recursos abundantes llevó a la idea de que debían construirse «viviendas completas» y realizar una producción masiva de conjuntos multifamiliares de gran altura, proyecto que posteriormente no fue posible financiar. En abril de 1976 se dictó el decreto N° 1.540 [29] que establecía un «Régimen de estímulos a la construcción de viviendas, locales y edificaciones educacionales, asistenciales y turísticas». En lo que correspondía a vivienda, el decreto dispuso nuevos desgravámenes del impuesto sobre la renta a promotores y financistas para hogares con precios de hasta 250.000 bolívares (58.140 dólares). En abril de 1975 se había dictado también una nueva Ley General de Bancos y otras Instituciones de Crédito, la cual facultó a la banca comercial para otorgar préstamos, con plazos de cinco años, para el financiamiento de cuotas iniciales, mediante hipotecas de segundo grado. Además se estableció el decreto N° 123, que instituyó un aumento general de sueldos y salarios, con lo cual se terminó de configurar una política de fuerte estímulo a la demanda de viviendas, especialmente a las incentivadas por el decreto N° 1.540; ello aceleró las tendencias alcistas en los precios de las soluciones habitacionales, y se configuró el cuadro inflacionario que, desde entonces, ha afectado al país.

Crisis de la industria de la construcción, fuga de divisas y devaluación

Crisis de la construcción

Después del boom petrolero de 1973-1976, en 1978 ya se perfilaba una gran tormenta. La burbuja petrolera se desinfló, disminuyó el ingreso fiscal y el gobierno, para mantener el muy alto nivel del gasto público, tuvo que recurrir al endeudamiento externo. Hasta el punto de que este, ya en 1978, constituía el 18,6 % de los ingresos totales; sin contar la deuda contraída al margen de la ley por entes públicos que contrataron préstamos, internos y externos, los cuales luego serían registrados como «deuda flotante». La crisis comenzó a manifestarse internamente cuando, al subir las tasas de interés, las colocaciones de largo plazo (cédulas y bonos hipotecarios) cambiaron aceleradamente a colocaciones de corto plazo (depósitos de ahorros y a plazos); y en lo externo, por la sustitución del ahorro en bolívares por ahorro en divisas. En 1979 se inició la larga era inflacionaria venezolana: en 1981 el salario real había descendido a los niveles de 1975 y continuó cayendo, generando un severo desequilibrio entre los niveles de la oferta y la capacidad de la demanda [30].

El Estado desarrolló una política de avales a promotores y constructores, dirigida a facilitar la introducción de técnicas de industrialización: algunas plantas de prefabricación pesada y sistemas de encofrados metálicos. En efecto, entre 1975 y 1980, a la sombra de una moneda sobrevaluada frente al dólar, se impulsó una fuerte tendencia a la importación de maquinarias y equipos, así como a la instalación de plantas de prefabricación de distintas características y categorías. Cuando estas plantas pudieron realmente comenzar a operar, entre 1977 y 1979 chocaron contra la caída de las inversiones residenciales y el escenario de contracción generalizada. El resultado fue un fracaso total: al cabo de tres o cuatro años, prácticamente desapareció la prefabricación de viviendas en Venezuela. La crisis iniciada en la década de 1980 con la devaluación del bolívar hizo que muchos de estos avales millonarios en dólares, al ser impagados, fueran absorbidos por el Inavi y otras instituciones públicas. Ello incidió sobre el monto de la deuda externa, lo que justamente fue la causa fundamental de las subsiguientes devaluaciones [31].

Fuga de divisas y devaluación

Sin embargo, a pesar de los cambios en el entorno económico, en marzo de 1979, el nuevo presidente Luis Herrera Campins dictó el decreto Nº 214. Este mantuvo la política de estímulos al financiamiento de viviendas, elevando el tope máximo de los precios de venta a 350.000 bolívares y, posteriormente, a 450.000 bolívares (aproximadamente 105.000 dólares) en el AMC. En agosto de 1981, el Banco Central de Venezuela (BCV) liberó las tasas de interés, a fin de que la banca pudiera usar esa variable para mejorar su captación, afectada adicionalmente por la fuga de divisas. Se inició una furiosa competencia entre los entes financieros por la captación de recursos, lo que elevó de modo acelerado las tasas de interés. Como resultado de estas tasas libres crecientes, los costos de la producción inmobiliaria continuaron su escalada, segregando aún más la oferta de la demanda.

El inicio del conflicto bélico Irán-Iraq (1981-1982) impulsó de nuevo el crecimiento del ingreso petrolero por encima de los 100.000 millones de bolívares (más de 23.000 millones de dólares). Los entes financieros y promotores inmobiliarios, eufóricos por el flujo de recursos, olvidaron los presagios de tormenta y colocaron en el mercado financiero fondos hipotecarios con montos sin precedentes en la historia del sector financiero venezolano: 10.084.000 bolívares en 1981 y 12.086.000 adicionales (2.810.000 millones de dólares) en 1982. Este espejismo estaba siendo financiado realmente por el Estado, que en maniobra de salvataje a la banca hipotecaria había llegado a recomprar, hasta diciembre de 1982, a través del BCV, Mindur y el Instituto Venezolano del Seguro Social, más de 11.600.000 de bolívares (2.700.000 de dólares) en cédulas hipotecarias desvalorizadas por su bajo rendimiento (12 %). Mientras, los gastos del gobierno continuaban cubriéndose con endeudamiento externo (la mayor parte de corto plazo), lo que sería una bomba de tiempo para la economía venezolana que explotaría con la devaluación de febrero de 1983 [32].

Entre diciembre de 1982 y febrero de 1983, la fuga de divisas había alcanzado la cifra de 20.236.000 bolívares (4.700.000 dólares); entonces, el viernes 18 de febrero de 1983 (el llamado Viernes Negro) se estableció un régimen de control de cambios [33]. A finales de ese mismo año, el precio del dólar libre se había ubicado en 12 bolívares: una devaluación del 179 %. Para ese momento el deterioro del salario real y la casi desaparición del crédito de largo plazo impedían a los compradores potenciales la obtención de un crédito pagable. En consecuencia, el inventario de viviendas-mercancía sin compradores se incrementó, mientras la cartera morosa y en litigio de los entes financieros comenzó a crecer, especialmente entre los deudores de las llamadas «viviendas de interés social». A finales de 1983 se estimaba que el número de «viviendas frías» y paralizadas en su construcción frisaba las 80.000.

Últimos intentos por salvar la política de «venta de créditos»

Tras el trauma de inicios de la década de 1980, como ha resumido Niculescu:

la economía venezolana sufrió un cambio estructural de envergadura, a consecuencia del deterioro del mercado petrolero internacional y del incremento del servicio de la deuda pública externa, contraída durante el período de bonanza petrolera. Este shock adverso generó efectos de carácter permanente en la disponibilidad de divisas excedentes y en las cuentas fiscales, evidenciando el agotamiento del mecanismo tradicional de dinamización de la economía interna [34].

De igual manera se deterioraron los indicadores generales de calidad urbana, medidos a través del acceso a los servicios básicos, mientras los centros urbanos llegaron a concentrar el 84,1 % de la población total del país, sin que dejara de crecer el número de personas forzado a alojarse en zonas de barrios. En marzo de 1984, el presidente Jaime Lusinchi dictó el decreto Nº 69 [35], que buscaba incentivar la venta del «considerable inventario de viviendas que no han sido ocupadas» (las llamadas «viviendas frías»), lo cual generaba «considerables inmovilizaciones para las empresas de construcción y las instituciones financieras que concedieron los correspondientes créditos hipotecarios». Se trataba de un subsidio adicional a la tasa de interés por un período variable, según el precio de los alojamientos. Posteriormente se autorizó a los entes financieros para otorgar préstamos hasta por el 95 % del valor del inmueble dado en garantía.

En noviembre de 1984 se volvió a insistir en la misma política y se dictó el decreto Nº 335 [36], que no fue más que un retoque a los anteriores decretos 1.540 y 214, limitándose a modificar las escalas de precios de las viviendas, manteniendo la misma política de desgravámenes del impuesto sobre la renta y de tasas preferenciales de interés. El último intento de salvar la política de estímulos a la «venta de créditos» se realizó con el decreto Nº 1.280 de septiembre de 1986, que estableció un mecanismo de financiamiento directo con intereses fijos subsidiados, al 9 % y plazos hasta de 20 años, definiendo tres categorías de viviendas con precio máximo de 350.000 bolívares (17.500 dólares). La inflación llegó a duplicar los precios por metro cuadrado de la oferta de soluciones entre 1987 y 1988 y la crisis no se detuvo. La idea de que con estímulos a la promoción inmobiliaria privada, incluyendo subsidio de intereses, se incrementaría sustancialmente la construcción de hogares para familias de bajos ingresos, resultó un mito. Por efecto de la inflación, las soluciones subsidiadas fueron cada vez más pequeñas, de menor calidad y más caras, mientras la penuria habitacional crecía.

La descentralización fallida

En 1988 se promulgó la Ley Orgánica de Descentralización y Transferencia de Competencias del Poder Nacional, en la cual «la vivienda popular, urbana y rural» pasó a ser una competencia concurrente entre los distintos ámbitos del Poder Público, que debía ser progresivamente transferida a las gobernaciones de estados y municipalidades. A tal fin, gobernaciones de estados y municipios crearon entes descentralizados: institutos regionales y municipales de vivienda. Estos comenzaron a recibir, para invertir en tal sector, el 5 % del monto del Situado Constitucional, además de transferencias adicionales para atender los programas regionales y locales de construcción y mejoramiento de viviendas. Solo a partir de 1993 tales organismos comenzaron a operar en todos los estados, con la falla de reproducir el modelo de actuación de los organismos nacionales, que a partir de mediados de la década de 1970 estaban perdiendo claridad en los enfoques y eficiencia en sus actuaciones.

Como el proceso de descentralización nunca se completó y los entes del Poder Nacional devinieron estructuras burocratizadas e incompetentes, tampoco se llegó a formular un verdadero plan nacional de desarrollo urbano y vivienda, concertado con todos los ámbitos del Poder Público. Ello repercutió en que los múltiples organismos nacionales creados para dar respuesta al problema (Ministerio de Vivienda y Hábitat, Banco Nacional de Ahorro y Préstamo, Banco Nacional de la Vivienda, Inavi, Fondur, Fundabarrios, Savir, etc.), estadales (institutos regionales de vivienda) y municipales (institutos municipales de vivienda) terminaran actuando cada uno por su lado, generando más ineficiencia y gasto descontrolado.

A este panorama se agrega que, a partir de 1999, con el llamado Socialismo del siglo XXI, a los entes mencionados se sumaron otras actuaciones, pobremente institucionalizadas o improvisadas, como las intervenciones militares (Plan Bolívar 2000, «Plan Avispa», construcción de soluciones en los establecimientos militares, etc.), comités de tierras, consejos comunales, programas de Petróleos de Venezuela, importación de viviendas, contratación de alojamientos en el exterior, sustitución de ranchos por casas, Misión Vivienda, Misión Villanueva, expropiación de hogares, ocupación de inmuebles privados… No se requiere gran imaginación para constatar que con todo este desorden institucional lo que realmente se ha generado, aparte de la enorme ineficiencia ya reiterada, es una gigantesca corrupción.

La Ley de Política Habitacional y los números de la vivienda

Ley de Política Habitacional

En 1990, en medio de un escenario económico desfavorable, por un acuerdo político entre el gobierno y la oposición, entró en vigencia la Ley de Política Habitacional (LPH). Esta estableció el Ahorro Habitacional Obligatorio (AHO)a través de la contribución del 3 % de los sueldos y salarios (1 % del trabajador y 2 % del patrono), así como también la fijación del 5 % de los ingresos fiscales ordinarios para ser destinados a los programas de viviendas públicas para las familias de menores ingresos. Los fondos recabados por el AHO estarían dirigidos a los sectores de ingresos medios y serían manejados por las entidades de ahorro y préstamo y los bancos hipotecarios. Los fondos fiscales se distribuirían a través de los organismos ejecutores de programas de vivienda nacionales, estadales y municipales, reservados básicamente para los planes de construcción y mejoramiento de viviendas, rehabilitación de barrios y asistencia técnica a la población organizada.

La LPH creó el Conavi, un órgano del Mindur, con autonomía organizativa y funcional (no patrimonial), para asesorar y contribuir técnicamente con la definición de la política habitacional, así como con el objetivo de coordinar, supervisar, evaluar y controlar su ejecución y cumplir las demás atribuciones que se le confieren legalmente. También (en la revisión de 1993) se crearon comités estadales de soluciones, cuyas funciones eran las de cooperar, asesorar y contribuir técnicamente con las gobernaciones de los estados y sus comités de Coordinación y Planificación, en la formulación de los Planes Estadales de Vivienda.

La Ley también creó el Sistema Nacional de Asistencia Técnica dirigido a prestar apoyo a la población organizada en asociaciones civiles o cooperativas, en todos los aspectos relacionados con la autogestión de programas de vivienda, pero este sistema nunca llegó a funcionar de manera integral.

Entre 1990 y 2000, la Ley de Política Habitacional sufrió tres modificaciones, para incorporar el subsidio directo a la demanda, los créditos doblemente indexados, el Fondo de Aportes del Sector Público como aglutinador de los recursos del Estado, los fondos de garantía y rescate, y el Sistema Autónomo de Fondos Integrados de Viviendas como coordinador de los anteriores.

Entre 1992 y 1994 se desataron los mayores problemas políticos y financieros vividos por la democracia venezolana hasta entonces: golpes de Estado fallidos en febrero y noviembre de 1992; renuncia forzada del presidente Pérez en 1993, y la crisis bancaria sistémica que se produjo en 1994 que afectó al 50 % de las instituciones financieras [37]. A pesar de la crisis, se esperaba que el Ahorro Habitacional Obligatorio fuera un nuevo aliento para las instituciones hipotecarias; sin embargo,

la evolución desfavorable del contexto macroeconómico y las rigideces del mercado laboral y de la instrumentación de la Ley, ocasionaron un desempeño deficiente del financiamiento de la vivienda del Área de Asistencia II (sectores de ingresos medios), respecto a las expectativas generadas [38].

La persistencia de una tasa de inflación alta y volátil, junto al régimen de retroactividad de las prestaciones sociales, determinó una evolución rezagada de los ajustes salariales y, a partir de 1992, un deterioro en la captación del Ahorro Habitacional Obligatorio —que estaba vinculado al salario— y de su efectividad para el financiamiento de la construcción y adquisición de vivienda. De esta manera,

el monto real de los créditos se redujo a la mitad entre 1992 y 1996, mientras que el número de soluciones beneficiadas por estos préstamos se mantuvo alrededor de 12-13.000 unidades al año, lo cual significó una fuerte contracción del financiamiento promedio por vivienda en términos reales [39].

Epílogo. Los números de la vivienda

En el cuadro siguiente, pueden observarse los resultados cuantitativos de este conjunto de políticas que, a pesar de los repetidos fracasos, siguieron aplicándose sin cambios sustanciales. Como se ha señalado, antes de 1959 no existía la promoción privada de viviendas, pero el Banco Obrero había construido, desde su fundación en 1928 hasta 1958, un total de 42.104 viviendas. En el período 1959-1963 se terminaron 67.401 entre los sectores público y privado. Entre 1969 y 1978, ya en operación el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo y la Banca Hipotecaria, se construyeron 592.563, con un promedio anual de unas 59.256 soluciones. Entre 1979 y 1988 se concluyeron 759.652 y el promedio subió hasta alrededor de 76.000 nuevas unidades por año. A partir de la devaluación de 1983, el número de alojamientos privados fabricados fue menor que el de los construidos por el sector público. Luego, entre 1990 (fecha de inicio de la Ley de Política Habitacional) y 1998, el total construido por los sectores público y privado fue de 655.701, en promedio unas 65.570 viviendas por año, el 86 % de las edificadas en el decenio anterior, pese a la existencia de la citada Ley.

Cuadro 1.

Viviendas nuevas construidas entre 1959 y 2016.

Período	1959-1963	1964-1968	1968-1973	1974-1978	1979-1983	1984-1988	1989-1993	1994-1998	1999-2016
Sector público	37.122	112.130	191.118	128.316	186.673	262.291	231.865	258.409	903.855
Sector privado	30.279	59.385	99.404	178.625	205.220	105.448	82.168	83.250	437.782
Totales	67.401	171.515	290.522	302.041	391.893	367.739	314.033	341.668	1.341.637
Viviendas/año públicas	7.424	22.426	38.224	25.263	37.335	52.458	46.373	51.681	53.167
Viviendas/año privadas	6.055	11.877	19.880	35.325	41.044	21.089	16.434	16.652	25.753
Viviendas/año total	13.479	34.303	58.104	60.588	78.379	73.547	62.807	68.333	78.920
Viviendas/1.000 habitantes	1.60	3,42	4,90	4,45	5,02	4,13	3,12	3,08	2,81

Nota 1. No incluye reparación de viviendas ni sustitución de ellas, solo abarca soluciones nuevas.

Nota 2. Antes de 1959 no existían financiamiento a largo plazo ni promotores inmobiliarios privados.

Nota 3. La construcción por cada 1.000 habitantes se calculó sobre la proyección de la población del año medio del lapso. 1961: 8,4 millones; 1966: 10,02 millones; 1971: 11,75 millones; 1976: 13,6 millones; 1981: 15,6 millones: 1986: 17,8 millones; 1991: 20,1 millones; 1996: 22,4 millones; 2007: 28,0 millones.

Fuentes: Banco Obrero, Instituto Nacional de la Vivienda, Cámara Venezolana de la Construcción, Banco Central de Venezuela, Sistema Autónomo de Fondos Integrados de Viviendas.

Elaboración: Tibisay Ramírez y Alfredo Cilento Sarli.

 

Como se observa, la producción de viviendas por cada 1.000 habitantes decreció apreciablemente desde los años setenta y continuó cayendo con la Ley de Política Habitacional, vigente desde 1990. El período en el que se produjeron más soluciones de alojamiento por cada 1.000 habitantes fue el correspondiente a 1978-1983, con un índice de 5,02. El número de nuevos hogares que se forma anualmente en Venezuela es de alrededor de 5,6 por cada 1.000 habitantes, pero nunca se ha producido en el país esa cantidad de viviendas. Hoy en día se requeriría construir alrededor de 162.000 viviendas por año, pero ya no hay capacidad instalada ni recursos para alcanzar tal meta.

Lógicamente, quienes no han podido acceder a las construidas por el sector público, y menos por los promotores privados, debieron generar sus propias soluciones de alojamiento informal que, como se ha señalado antes, constituyen el modo dominante de producción en Venezuela. Alfredo Roffé [40], con datos del censo 2001, confirmó esta aseveración. Entre 1990 y 2001, en el país se construyeron 1.630.000 alojamientos calificados como aceptables. En el marco institucional formal unos 660.000: 155.000 por el sector privado y 505.000 por el sector público; mientras que el sector popular, espontáneo o informal, construyó unas 970.000 unidades, es decir, el 60 % del total de viviendas consideradas como aceptables en el censo y casi el doble de lo hecho por el sector formal.

Lo que demuestran las diversas políticas aplicadas durante el siglo XX y en lo que va del XXI, así como los resultados obtenidos, es que el llamado «problema de la vivienda» no se resuelve construyendo masivamente «viviendas completas». Hay que aprender de la mitad de la población que ha resuelto con sus propios y escasos recursos sus necesidades de alojamiento. El Estado solo debería concentrarse en la reducción de la vulnerabilidad e infraurbanización de los barrios, así como en ofrecer tierra urbanizada para la construcción de viviendas de desarrollo progresivo [41].

***

Notas:

1 Ver Alfredo Cilento Sarli, «El Ministerio de Obras Públicas en la construcción de la infraestructura para el desarrollo (1874-1976)», Boletín, N° 30, Caracas, Academia Nacional de la Ingeniería y el Hábitat, septiembre 2015: 105-264.

2 Ver Arturo Almandoz Marte, «Fundamentos y cristalización del urbanismo en Venezuela: de Gómez a Medina (1908-1945)», Boletín, N° 46, Caracas, Academia Nacional de la Ingeniería y el Hábitat, 2020: 76-232. Disponible en: https://www.acading.org.ve/info/publicaciones/boletines/boletin46.php

3 Ver Alfredo Cilento Sarli, «Infraestructura petrolera en Venezuela 1917-1975 (conquista del territorio, poblamiento e innovación tecnológica)». En: Juan José Martín y Yolanda Texera (Comps.), Petróleo nuestro y ajeno. La ilusión de modernidad, Caracas, Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico, Universidad Central de Venezuela, 2004: 109-172.

4 Ver Pedro Romero, La arquitectura del petróleo, Caracas, Lagoven, 1997.

5 Aníbal Martínez, Cronología del petróleo venezolano hasta 1999, Caracas, Petróleos de Venezuela C. A., Centro Internacional de Educación y Desarrollo, 2000.

6 Ver, por ejemplo, Noris García, «Vivienda obrera y gestión estatal en Caracas. El Banco Obrero en Caracas, 1928-1945», Trabajo de ascenso, Caracas, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, 1985.

7 Alfredo Cilento Sarli, Manuel López, Luis Marcano y Juan José Martín, «El dispositivo de obras públicas en Venezuela». En: Juan José Martín y Yolanda Texera (Comps.), Modelos para desarmar, Caracas, Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico, Universidad Central de Venezuela, 1999: 49-191.

8 José Luis Sert, «The human scale in city planning». En: Paul Zucker (Comp.), New architecture and city planning, Nueva York, Philosophical Library, 1944: 392-412.

9 Referencias basadas en la experiencia del propio autor, quien ocupó diversos cargos, incluida la Jefatura de la Oficina de Programación y Presupuesto del Banco Obrero, entre enero de 1959 y diciembre de 1967.

10 Ver Ricardo De Sola, La reurbanización de «El Silencio». Crónica, Caracas, Ernesto Armitano Editor, 1988.

11 Ver en el presente volumen el ensayo de Arturo Almandoz Marte, «Del urbanismo a la gobernanza: modelos e institucionalidad».

12 Ver Alfredo Cilento Sarli y Víctor Fossi, «Políticas de vivienda y desarrollo urbano en Venezuela (1928-1997)», Urbana, N° 23, Caracas, Instituto de Urbanismo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, Instituto de Investigaciones, Facultad de Arquitectura, Universidad del Zulia, julio-diciembre 1998: 35-52. Disponible en: http://190.169.94.12/ojs/index.php/rev_urb/article/view/8125

13 Ver Roberto Briceño-León, La casa enferma: sociología de la enfermedad de Chagas, Caracas, Fondo Editorial Acta Científica de Venezuela, Consorcio de Ediciones Capriles, 1990.

14 Ver Alfredo Cilento Sarli y Víctor Fossi, op. cit.

15 Ver Alfredo Cilento Sarli, «Políticas de alojamiento en Venezuela: aciertos, errores y propuestas», Tecnología y Construcción, N° 24, Caracas, 2008: 35-58. Disponible en: https://es.scribd.com/document/261313917/1-CILENTO-Politicas-de-Alojamiento-en-Venezuela-Aciertos-Errores-y-Propuestas

16 Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal, III Inventario Nacional de Barrios, Caracas, Fundación para el Desarrollo de la Comunidad, Oficina Central de Estadística e Informática, 1993.

17 Ver en este mismo volumen el capítulo de Teolinda Bolívar, «De las barriadas a los barrios consolidados».

18 Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, Gaceta Oficial N° 33.868, Caracas, 16 de diciembre de 1987.

19 Ver Josefina Baldó, «El programa de habilitación de barrios en Venezuela. Ejemplo del control del proceso de construcción y de administración de los recursos por parte de comunidades organizadas», Tecnología y Construcción, N° 23-I, Caracas, 2007: 9-16; y Josefina Baldó y Federico Villanueva, Un plan para los barrios de Caracas, Caracas, Ministerio de Desarrollo Urbano, Consejo Nacional de la Vivienda, 1998. Este importantísimo trabajo recibió en septiembre de 1995 el Premio Nacional de Investigación en Vivienda del Consejo Nacional de la Vivienda.

20 Alfredo Cilento Sarli, «Políticas de alojamiento…».

21 Se debe destacar que en las tres crisis de financiamiento de la construcción del siglo XX —la de 1948, la de 1958-1960 y la de 1984-1986— la respuesta del gobierno fue idéntica: la asignación de fondos públicos a través de una junta para la construcción de viviendas urbanas o de alguna institución similar.

22 Ver Oscar Olinto Camacho, Eugenio Mendoza Goiticoa. Empresario social de la vivienda popular en Venezuela. En conmemoración de los 100 años de su nacimiento, Caracas, Fondo Editorial Vivienda Popular, 2007.

23 Roberto Briceño-León, Libertad para alquilar en la vivienda informal de Caracas, Caracas, Laboratorio de Ciencias Sociales, 2007.

23 Decreto N° 332, Gaceta Oficial N° 29.256, Caracas, 2 de julio de 1970.

24 Víctor Fossi, «Desarrollo urbano y vivienda: la desordenada evolución hacia un país de metrópolis». En: Moisés Naím y Ramón Piñango (Comps.), El caso Venezuela, una ilusión de armonía, Caracas, Ediciones Instituto de Estudios Superiores de Administración, 1984: 472-499.

25 Alfredo Cilento Sarli, «Políticas de alojamiento…».

26 Ley Orgánica de la Administración Central, Gaceta Oficial N° 31.140, Caracas, 28 de diciembre de 1976.

27 Alfredo Cilento Sarli, «El Ministerio de Obras Públicas…».

28 Decreto N° 908, Gaceta Oficial N° 1.746, extraordinaria, Caracas, 23 de mayo de 1975.

29 Decreto N° 1.540, Gaceta Oficial N° 30.977, Caracas, 10 de mayo de 1976.

30 Ver Alfredo Cilento Sarli, «Políticas de alojamiento…».

31 La historia se repitió una vez más un cuarto de siglo después: entonces importamos «viviendas», o «tecnologías» para construir «viviendas dignas», de China, Cuba, Uruguay, Irán, Bielorrusia… Porque de nuevo, con la abundancia de petrodólares, se creyó que era más fácil importar que producir. Se trata en realidad del desconocimiento y negación de toda la experiencia constructiva acumulada en el país por más de 70 años y, peor aún, de los errores cometidos.

32 Ver: Alfredo Cilento Sarli, «Políticas de alojamiento…».

33 De 1965 en adelante comenzó en Venezuela el proceso de reunificación de la paridad cambiaria, el cual culminó en 1976, a propósito de la nacionalización y la desaparición del dólar petrolero. Surgió entonces el cambio único de 4,30 bolívares por dólar estadounidense, que colapsó el Viernes Negro.

34 Ver Irene Niculescu, «Apertura petrolera y financiamiento de la vivienda», Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura, Vol. 3, N° 2, Caracas, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela, 1997: 103-134. Disponible en: http://www.ucv.ve/fileadmin/user_upload/faces/iies/ANALISIS_DE_COYUNTURA_VOLUMEN_III_No_2_JULIO_DICIEMBRE_1997.pdf

35 Decreto N° 69, Gaceta Oficial N° 32.948, Caracas, 29 de marzo de 1984.

36 Decreto N° 335, Gaceta Oficial N° 33.106, Caracas, 16 de noviembre de 1984.

37 Con la crisis bancaria de 1994 desaparecieron los bancos hipotecarios, las sociedades financieras, etc., y quedaron solamente los bancos universales, los bancos comerciales y las entidades de ahorro y préstamo (también con marcada tendencia a su desaparición, para convertirse en bancos universales). Desde 2010 solo se observa el modelo de los bancos universales en todo el sistema financiero venezolano, con lo que se puso fin definitivamente a las otras dos figuras mencionadas.

38 Irene Niculescu, op. cit., 115.

39 Ibidem.

40 Alfredo Roffé, «Planteamientos para una gestión pública en el sector de vivienda y hábitat», Tecnología y Construcción, N° 22 III, Caracas, 2006: 35-41. Disponible en: http://190.169.30.98/ojs/index.php/rev_tc/article/view/2751/2638

41 Para más información sobre el tema ver Alfredo Cilento Sarli, «Sobre el fracaso de la construcción masiva de viviendas completas», Miradas múltiples, Caracas, 4 de octubre de 2018. Disponible en: http://www.rniu.buap.mx/infoRNIU/ago18/2/art_sobre-fracaso-construccion%20masiva-viviendas-completas.pdf