¿Qué son las sanciones secundarias?

Hasta el 5 de agosto de 2019, el alcance de las órdenes ejecutivas del presidente de Estados Unidos relacionadas con Venezuela estaba limitado a personas o entidades estadounidenses. Específicamente, las medidas eran aplicables a cualquier: (i) ciudadano estadounidense, (ii) residente permanente, (iii) entidad constituida bajo las leyes estadounidenses o (iv) cualquier persona en territorio estadounidense. 

Esa situación cambió con la última orden ejecutiva. Ésta abre la posibilidad para que el Secretario del Tesoro bloquee bienes y propiedades en Estados Unidos de personas o entidades extranjeras. Para ello, debe determinar que estas personas o entidades han asistido materialmente, patrocinado o proporcionado apoyo financiero, material o tecnológico a cualquier persona que esté incluida en la lista sobre Venezuela mantenida por la Oficina de Control de Activos del Departamento del Tesoro de Estados Unidos (“OFAC”, por sus siglas en inglés). La misma sanción es aplicable para cualquier entidad que sea propiedad, esté controlada, haya actuado o tratado de actuar en nombre de cualquier persona cuyos bienes e intereses ya hayan sido bloqueados.

¿Qué son las sanciones secundarias?

Para comprender qué se entiende por “sanciones secundarias”, hay hacer referencia a las “sanciones primarias”. Cuando el gobierno estadounidense impone sanciones, usualmente esas medidas restringen a los propios ciudadanos o empresas estadounidenses de involucrarse directamente en ciertas transacciones comerciales o financieras con determinadas personas, compañías, gobiernos, países o grupos terroristas.

En cambio, las sanciones secundarias son restricciones que impone el gobierno estadounidense para desincentivar, directa o indirectamente, que personas o empresas extranjeras incurran en transacciones comerciales o financieras con determinadas personas, compañías, gobiernos, países o grupos terroristas. De esta forma, el Estado sancionador (por ejemplo, Estados Unidos) busca disuadir a uno o varios países, sus ciudadanos o empresas (por ejemplo, España, ciudadanos o empresas españolas) para que no realicen transacciones con el objetivo de las sanciones (por ejemplo, un gobierno dictatorial y los altos funcionarios de ese régimen). 

Según la explicación de Jack Lew, ex-Secretario del Tesoro estadounidense, las sanciones secundarias “están generalmente dirigidas hacia personas extranjeras. Estas medidas amenazan con cortarle el acceso a ciudadanos o empresas extranjeras del sistema financiero estadounidense si se involucran en ciertas conductas con una entidad sancionada, incluso si ningún ámbito de esa actividad toca directamente los Estados Unidos”. 

¿Embargo o bloqueo?

Esta diferencia entre sanciones primarias y secundarias es independiente de formas concretas de sanciones, como por ejemplo un embargo. Técnicamente, un embargo es una medida adoptada por un gobierno que prohíbe el comercio con un país o el intercambio de algunos bienes específicos. El embargo, entonces, también puede ser primario o secundario. Es primario cuando es impuesto por un país sobre sus propios ciudadanos o empresas para impedirles el comercio con otro país. En cambio, es secundario cuando la prohibición comercial es impuesta, directa o indirectamente, sobre ciudadanos o empresas de un país distinto al que impone la restricción. 

Sería incorrecto tildar a la nueva orden ejecutiva estadounidense sobre Venezuela como un embargo, ya que su efecto es restringir transacciones comerciales o financieras con personas o entidades vinculadas con funcionarios y entidades relacionadas con el gobierno venezolano, pero no con su sector privado. Mucho menos como un bloqueo, que presupone el uso de la fuerza militar para llevarlo a cabo. Adicionalmente, hay que considerar las múltiples licencias hasta ahora emitidas por el gobierno estadounidense para permitir transacciones que de otro modo estarían prohibidas. Algunos han sostenido que la orden ejecutiva emitida por el presidente estadounidense el 25 de enero de 2019 – que afectó la posibilidad de ciudadanos o empresas estadounidenses de tener cualquier relación con PDVSA o empresas relacionadas – se trató de un “embargo petrolero”. No obstante, el gobierno estadounidense mantiene vigente una licencia que permite, al menos hasta el próximo 25 de octubre, que las empresas (i) Chevron; (ii) Halliburton; (iii) Schlumberger, (iv) Baker Hughes y (v) Weatherford International continúen realizando transacciones con PDVSA para el mantenimiento de operaciones y contratos en Venezuela. 

Las sanciones secundarias en el ámbito internacional

Las sanciones secundarias buscan ejercer presión sobre terceros para que limiten o cesen sus actividades con las personas o entidades sancionadas. Esta presión se concreta con la amenaza de cortarle a esos terceros su acceso al país que impone las sanciones. Este fue el caso, por ejemplo, de una parte de las sanciones impuestas por Estados Unidos antes de que se concretara el acuerdo nuclear con Irán en el año 2015. Con el objetivo de detener el programa nuclear iraní, las sanciones secundarias pusieron a las instituciones financieras a nivel mundial en la posición de tener que elegir si seguían teniendo relación con instituciones financieras iraníes o de lo contrario, podrían perder su acceso al sistema financiero estadounidense. Esta medida, sumada a sanciones al sector petrolero iraní y un importante esfuerzo diplomático multilateral de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU y Alemania, fue lo que permitió que Irán finalmente decidiera participar en la negociación que culminó con el acuerdo que pocos años después sería abandonado por el gobierno de Donald Trump.

¿Efecto extraterritorial?

Tradicionalmente, la principal crítica que han recibido las sanciones secundarias es su efecto extraterritorial. Esto quiere decir que buscan limitar las actividades de personas o entidades que no son de la misma nacionalidad que el Estado sancionador o que no se encuentran bajo su jurisdicción. Por consiguiente, existe un debate a nivel mundial sobre su legalidad conforme al derecho internacional. Sin embargo, no se puede concluir automáticamente que las sanciones secundarias siempre sean extraterritoriales. Las sanciones primarias y secundarias son usualmente implementadas de la misma manera, es decir, imponiendo restricciones a personas y entidades estadounidenses, en vez de directamente a personas o empresas extranjeras. Por ejemplo, en el caso de la nueva orden ejecutiva sobre Venezuela, la sanción que pudiese imponer el gobierno estadounidense es congelar los bienes e intereses de las personas o entidades sancionadas en Estados Unidos, o prohibir la entrada al territorio Estados Unidos. Algunos argumentan que para que la sanción tenga realmente un efecto extraterritorial, el gobierno estadounidense tendría que prohibir directamente a empresas extranjeras que realicen actividades económicas en terceros países. Más allá de esa discusión, incluso si algún organismo o tribunal internacional declarase la ilegalidad de las sanciones secundarias, es improbable que el gobierno o el poder judicial estadounidense reconocieran y ejecutaran ese dictamen. Actualmente, no existe una manera de imponer la ejecución una decisión internacional que cuestione la legalidad de las sanciones secundarias.