Blog de José Ignacio Hernández

¿Qué implicaciones tiene la aprobación del presupuesto 2018 por la ANC?; por José I. Hernández

Por José Ignacio Hernández G. | 28 de septiembre, 2017
juan-barreto-afp

Fotografía de Juan Barreto para AFP

El 27 de septiembre de 2018, el gobierno anunció su intención de presentar el presupuesto 2018 para la autorización de la “ANC”.

¿Qué implicaciones tendría la autorización del presupuesto por la ANC? ¿La deuda pública contratada bajo autorización de la ANC es legítima? ¿Qué impacto tendría ello en una eventual reestructuración de la deuda pública venezolana?

A continuación daré respuesta a esas interrogantes.

1. Recordando algunos principios

No está de más recordar que de acuerdo con la Constitución y la vigente Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Pública, el Gobierno debe presentar a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley de presupuesto y de Ley de endeudamiento antes del 15 de octubre, pues solo la Asamblea Nacional, mediante Ley, puede autorizar tanto el presupuesto como el límite máximo del endeudamiento.

Toda autorización del presupuesto y del endeudamiento por mecanismos distintos al señalado, determinará –entre otras muchas consecuencias- la ilegalidad de las operaciones de gasto público y también la nulidad de las operaciones de crédito público, o sea, de endeudamiento público, al violar el principio de la previa autorización de la Asamblea Nacional.

2. La ilegitimidad del presupuesto
autorizado por la “ANC”

 La “ANC” no puede autorizar el presupuesto 2018, ni puede autorizar el endeudamiento máximo de ese ejercicio, pues es un órgano de facto, y por ende ilegítimo, cuyos actos deben reputarse como inexistentes, como ya he explicado en Prodavinci.

Además, la “ANC”no puede ejercer funciones de la Asamblea Nacional. Por el contrario, solo la Asamblea Nacional puede autorizar el presupuesto y autorizar el límite máximo de endeudamiento.

Hay aquí una diferencia muy importante que debe aclararse, y a la cual ya he me he referido en Prodavinci. Me refiero a la diferencia entre la ilegalidad del presupuesto y la ilegitimidad de presupuesto.

El presupuesto y el endeudamiento son ilegales cuando violan el Derecho venezolano, siempre y cuando esa ilegalidad sea declarada por el Poder Judicial. Por ello, hasta tanto esa ilegalidad no sea declarada, terceros de buena fe (como acreedores y tenedores de bonos) podrían actuar amparados en la apariencia de legalidad de los actos de ejecución del presupuesto, siempre atendiendo a las circunstancias concretas del caso.

Pero cuando el presupuesto y el endeudamiento son ilegítimos, no hay apariencia alguna de legalidad. Esto reduce la posibilidad de que un tercero de buena fe alegue que actuó confiando en la legalidad del presupuesto y del endeudamiento autorizados por la “ANC”.

Precisamente, la autorización del presupuesto y del endeudamiento 2018 por la “ANC”, no solo evidenciarían los argumentos de ilegalidad sino que además, permitirían afirmar que los gastos y la deuda amparados en tal autorización son ilegítimos, lo que es todavía más grave. Pues en caso de ilegitimidad ningún operador económico podrá alegar que actuó de buena fe al contratar con el Estado.

De allí una pregunta, cuya respuesta se me escapa: ¿por qué acudir a la “ANC”, en lugar de repetir el mismo procedimiento del 2016, esto es, autorizar el presupuesto a través del estado de excepción? De hecho, en el vigente Decreto de estado de excepción ya se había anticipado que el presupuesto y el endeudamiento serían aprobados en el marco de tal estado de excepción, sin que se mencionase siquiera a la “ANC”.

3. La ilegitimidad de la deuda
(¿sería odiosa la nueva deuda pública?)

 Todo endeudamiento autorizado por la “ANC” será ilegítimo, pues todo acto que dicte esa asamblea es ilegítimo. Por ello, como arriba señalé, ese endeudamiento tendría que ser considerado ilegítimo e inexistente, como ordena el artículo 312 de la Constitución.

¿Implica lo anterior que la deuda autorizada por la “ANC” sería una deuda odiosa? Ya explique que el concepto de deuda odiosa admite distintos grados, que toman en cuenta la ilegitimidad del gobierno que contrata la deuda; la ilegitimidad del uso dado a los recursos y el conocimiento que el tercero de buena fe tenga acerca de la ilegitimidad de la deuda.

Tomando en cuenta que la deuda autorizada por la “ANC” sería ilegítima, y que esa ilegitimidad ha sido denunciada mayoritariamente por la comunidad internacional, entonces, podemos concluir quetoda deuda autorizada por la “ANC” se aproximará, al menos, al concepto de deuda odiosa. Esto eleva los riesgos de que la deuda venezolana sea desconocida, incluso, por Tribunales extranjeros.

4. ¿Cómo impacta la ilegitimidad de la deuda en
una eventual reestructuración de la deuda pública venezolana?

 La grave crisis económica por la que atraviesa Venezuela ha hecho que el tema de una posible reestructuración de la deuda pública venezolana esté en el debate. Como resume Ricardo Hausmann, ante la caída de los precios del petróleo y de la producción petrolera, el Gobierno venezolano ha recortado cada vez más las importaciones para servir la deuda pública venezolana que creció vertiginosamente en pleno boom petrolero. Esto arroja dudas sobre si la deuda venezolana es sostenible, o sea, si el gobierno puede seguir pagando la deuda, simplemente, recortando las importaciones. Con lo cual, el panorama a corto plazo parece limitarse a dos opciones: o incumplir la deuda (default) o reestructurar la deuda en general.

El principio en el Derecho venezolano es que la reestructuración de la deuda pública no se somete a controles presupuestarios de la Asamblea Nacional, siempre y cuando, en su valoración integral, las condiciones de la reestructuración no sean adversas.

Sin embargo, si la reestructuración compromete una parte importante de los recursos presupuestarios, los contratos de reestructuración podrían ser calificados como contratos de interés público y, por ello, sometidos al control de la Asamblea Nacional.

Además, en la práctica la reestructuración integral de la deuda pública suele implicar modificaciones al ordenamiento jurídico venezolano que deben ser igualmente autorizadas por la Asamblea Nacional.

Por lo anterior, un aspecto que puede dificultar una reestructuración actual de la deuda pública venezolana, como han explicado recientemente Mark Walker y Richard Cooper, es precisamente las dudas en cuanto a la legalidad y legitimidad de toda operación amparada en la “ANC”.

Tanto mayores son los obstáculos, observo, cuando la ilegítima ANC llevó al Gobierno de Estados Unidos a restringir operaciones con ciertos títulos de deuda venezolana, todo lo cual restringe, incluso más, las posibilidades actuales de cualquier reestructuración.

***

En 2015 la Asamblea Nacional aprobó mediante Ley los Principios Básicos de los Procesos de Reestructuración de la Deuda Soberana. El séptimo principio, intitulado “legitimad”, sostiene la existencia de instituciones y operaciones que respeten “los requisitos de inclusión y el Estado de Derecho”.

Con la ilegítima “ANC” en funciones, este principio es de imposible cumplimiento. Así, si la alternativa actual es entre el default y la reestructuración, la “ANC” aproxima peligrosamente al país a la primera opción.

José Ignacio Hernández G.  José Ignacio Hernández es abogado venezolano, Doctor en Derecho de la Universidad Complutense de Madrid y Profesor de la UCV y UCAB. Puedes seguirlo en Twitter en @ignandez

Comentarios (1)

Daniel Caraballo
7 de octubre, 2017

Mi pregunta es …Si en todo caso maduro insiste y aprueba por cualquier medio menos el de la AN ese presupuesto mas la reestructuracion de la deuda con Rusia o cualquier otro tenedor de deuda que pasaria con ese acto y que delito estaria cometiendo maduro y quien o cuando lo condenaria y cual seria la pena

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