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El largo y tortuoso camino de la renta petrolera; por Diego Guerrero

Por Diego Guerrero | 15 de marzo, 2016

El largo y tortuoso camino de la renta; por Diego Guerrero

Desde el siglo XX la renta petrolera ha estado en el centro del debate público venezolano. Comenzando nuestra historia petrolera, se presionó por aumentar la participación del Estado en los ingresos del sector. La estrategia era utilizar los beneficios fiscales de la renta para industrializar otros sectores. Otra arista, similar en esencia, fue la siembra del petróleo: usar la renta para impulsar la agricultura. En los últimos 20 años prevaleció un discurso que clamaba por el desarrollo endógeno y la repartición social de las riquezas.

En 2017 se cumplirán 100 años del primer barril de petróleo exportado y el discurso político aún discute el rentismo. Mientras tanto, la economía y la población sufren las consecuencias de los pocos avances hechos para aislar el país de los vaivenes del mercado petrolero.

Una estrategia que aproveche la renta parte de dos elementos esenciales: en primer lugar, de atenuar los efectos de un recurso volátil sobre la realidad nacional. En ese sentido, debe entenderse cómo las rentas distorsionan, impulsan o restringen el proceso de decisiones políticas. En segundo lugar, debe examinarse la dinámica económica a la que se enfrentan las economías petroleras, especialmente el problema de la productividad y los incentivos al reparto. La dinámica política tiene la clave y son esos elementos los que examinaremos en adelante.

La renta y el ciclo político

La participación del Estado en la industria petrolera implica importantes ingresos a las cuentas fiscales. Por definición, los ingresos fiscales se distribuyen a través del gasto público y determinan el ciclo político. Elevados ingresos permiten mayor gasto. Esto ofrece réditos directos a los gobernantes, cuyas tasas de aprobación y popularidad aumentan.

Gráfico 1

En este gráfico se puede observar cómo el gasto público real se co-mueve con el precio real del petróleo, siguiendo las etapas cíclicas del precio. Durante los sententa un importante boom permitió llevar a cabo políticas de gasto que dieron paso a la llamada Venezuela Saudita. Los profesores del IESA Moisés Naím y Ramón Piñango editaron un libro que analiza el período: El caso Venezuela: una ilusión de armonía. El título es revelador: los ingresos sirvieron para ocultar deficiencias estructurales y apresurar la modernización sin resolver conflictos pendientes.

La caída del precio del crudo en los ochenta trajo más que transformaciones económicas. Una importante reforma del sector público buscó la descentralización política para disminuir la discrecionalidad presidencial y diversificar los mecanismos tributarios, aumentando ingresos por concepto de impuestos sobre el resto de la economía. La crisis política se acentuó, por lo que se precipitaron conflictos en el interior de los partidos, abstención política y descontento, intentos de golpes de Estado, entre otros.

Es un error pensar la historia política venezolana ignorando la dinámica de los ingresos petroleros en los incentivos de los gobernantes para administrar la renta y el poder. Asimismo el sector público es un importante determinante del ambiente que estimula la actividad económica. En ese sentido, la dinámica política del siglo XXI ha dependido de los movimientos del precio del petróleo: el boom inicial y la caída actual.

En medio del descontento tras la ruptura de la ilusión, en 2003 ocurrieron importantes cambios. El aumento de los precios del petróleo produjo incentivos para apropiarse de la renta y distribuirla con políticas sociales. Esos mecanismos de políticas sociales comienzan a desarrollarse aquel año. Pero el punto máximo de ese nuevo ciclo se observa con la reforma de leyes que permitieron el manejo de estos recursos de manera paralela al presupuesto.

Aunque Venezuela atravesó entre los ochenta y los noventa la dolorosa ruptura de uno de los ciclos, la lección fue insuficiente. El auge del precio del petróleo provocó el ciclo político de la última década. La tentación de cualquier político de aprovechar las rentas para tener popularidad y otros beneficios era muy alta, aunque el agotamiento del modelo era previsible. La discrecionalidad en el manejo de las rentas incentivó prácticas clientelares y captura de rentas que desvió recursos de la producción y la provisión de bienes públicos a prácticas que no incentivaron la productividad. Esto deja hoy a la población en una posición vulnerable.

Renta y desempeño económico

La reforma de la Ley del Banco Central y la creación del Fondo de Desarrollo Endógeno (Fonden) permiten que el gobierno nacional disponga de las rentas a través de este fondo y de PDVSA, disminuyendo sus compromisos constitucionales con las Alcaldías y Gobernaciones. También disminuye la capacidad de la Asamblea Nacional de controlar el gasto, porque estos fondos son administrados independientemente del presupuesto. Sin supervisión de los poderes públicos de contrapeso, escasea la evaluación objetiva de los programas.

¿Qué-puede-dar-Venezuela-además-de-petróleo-por-Bárbara-Lira-y-Diego-Guerrero-Numeralia-320Hasta la fecha, Venezuela ha fracasado en la administración de sus recursos. La industrialización no ocurrió y el leve progreso hacia la diversificación comenzado en los ochenta menguó, como muestra la caída de las exportaciones no petroleras. El aparato industrial actual no tiene condiciones que permitan producir bienes y servicios competitivos que generen valor para su exportación, con pocas excepciones que no alcanzan preponderancia en nuestra matriz exportadora.

Tampoco se lograron los objetivos del “desarrollo endógeno” y la lucha contra la pobreza. Durante los últimos veinte años se trató al gasto como si fuese “inversión social”. Siguiendo tal modelo se realizaron cuantiosos aportes a los programas sociales de misiones de PDVSA y al Fonden. El proceso de decisión de administración y reparto de las rentas aumentó la discrecionalidad del Ejecutivo. Estos programas aprovecharon un nuevo marco legislativo que permitió manejar extra-presupuestariamente las rentas.

La discrecionalidad permitió gestionar partidas poco transparentes —como ilustra el gráfico siguiente que se nutre de datos ofrecidos por PDVSA—. Sabemos que los subsidios, préstamos e inversiones de Fonden y el Bandes (Fondo Chino) pudieron llevarse a cabo en las otras categorías de gasto social, pero desconocemos la distribución de estos montos y el status de estos proyectos. Así, observamos que más de 60% del gasto social de PDVSA fue dirigido a partidas del Fonden y el Fondo Chino, sin especificar a cuáles proyectos. Mientras tanto, los proyectos bandera como Barrio Adentro y las misiones educativas no suman el 10% del gasto. Por su parte, la Gran Misión Vivienda sumada a otras inversiones en infraestructura alcanza apenas 11% mientras que los programas de pensiones y asistencia social llegan al 8%.

Gráfica 2

Esto es relevante porque ese gasto entre 2001 y 2014, en principio, supera los 318 mil millones de dólares. Desconocemos los montos invertidos realmente porque el gasto social presentado en los informes de gestión de PDVSA tiene cuantiosas diferencias con los informes financieros de la empresa. Aunque el informe ofrece datos de los desembolsos a los programas, no contempla normas aceptadas de contabilidad.

Actualmente observamos dos consecuencias: primero, no se logró aumentar la producción con las estructuras de empresas públicas y repartición de rentas hacia sectores como el agropecuario, industrial y energético. Sumado a empresas públicas ineficaces, las políticas de controles de precio y sobre-valoración de la moneda en conjunto con la inflación restaron dinamismo al sector privado. En segundo lugar, el gasto y repartición social de la renta no dotaron de capital humano y productividad al país. La renta se tradujo en consumo por importaciones y permitió aliviar la pobreza circunstancialmente a través de paliativos en el sector salud, educación y pensiones.

En suma, no existen mejoras estructurales: con el deterioro de la renta, vuelve la pobreza. Ante una productividad en declive, los trabajadores no pueden mejorar sus ingresos reales para afrontar la reducción de los subsidios en períodos de bajas rentas. Por su parte, el Estado sufre una merma en sus ingresos que dificulta ahora mantener esos subsidios.

El problema de fondo es que desde el siglo XX el petróleo sólo se ha entendido como mecanismo fiscal. Venezuela no ha acoplado su economía al aprovechamiento de los recursos naturales —como el petróleo y acero— con el desarrollo de bienes más complejos. Durante el boom de los años setenta no se cumplió el objetivo de aumentar la productividad gracias a las rentas. Las últimas décadas no son más optimistas.

El Centro Internacional de Desarrollo (CID) de la Escuela de Gobierno de Harvard avanza en los estudios de la complejidad económica. Analizando el conocimiento productivo, el CID propone que el desarrollo se explica no sólo por aumentos en producción, sino por incrementos en la complejidad y diversidad de lo producido. Las materias primas, como el petróleo y bienes agrícolas son los productos menos complejos.

Esa metodología también estudia la factibilidad de la diversificación observando la “distancia” respecto a bienes actualmente exportados e identifica aquellos con mayor complejidad. Acercarse a los productos factibles más complejos permite añadir valor a las exportaciones aprovechando los enclaves dados: es decir, las materias primas predominantes. Este es un trabajo pendiente en Venezuela, oscurecido por negarle al petróleo y recursos minerales su papel en el desarrollo productivo.

Por tanto, existe una deuda pendiente, ya no de sembrar el petróleo, sino de sembrar en el petróleo: producir y exportar conocimiento, tecnología y servicios relacionados a la industria petrolera e industrias conexas. Esa cadena es parte de la tecnología y conocimiento que puede generar desarrollo aprovechando enclaves existentes. Es un proceso que debe fundamentarse en la apertura a quienes tengan conocimiento y capacidad para ser competitivos.

No todo país con abundantes recursos se expone a los ciclos de precios del recurso. Quizás hace falta decirlo: no hay algo inherentemente malo en la economía del país. El petróleo no es una condena si el país aísla su ciclo político y económico de la volatilidad de ese mercado.

El largo y tortuoso camino: ataduras institucionales

En El Petróleo como Instrumento para el Progreso, los profesores Luis Roberto Rodríguez y Pedro Luis Rodríguez sintetizan en una analogía el problema. La renta es un canto de sirena.  Comparan la renta con la historia homérica de las sirenas asesinas y que atraían a los marineros con hermosos cantos. Para sobrevivir, el héroe se ata a un mástil. Con sus ataduras, Odiseo consigue escuchar los hermosos cantos y salir airoso de una situación mortal. Los “cantos de sirenas” que genera la renta requieren ataduras o, en términos económicos y políticos, instituciones.

Las instituciones pueden romper el círculo político-económico vicioso, al permitir modificar los incentivos. El objetivo debe ser controlar la discrecionalidad en el uso de los recursos. Las autoridades de gobierno deben ser menos capaces de usar a conveniencia los recursos petroleros. Esto requiere no ver al petróleo sólo como fuente de ingreso fiscal.

La-caída-de-los-precios-y-la-nueva-realidad-del-mercado-petrolero-internacional-por-Armando-Romero-320Además, Venezuela tiene una deuda pendiente desde la nacionalización. Cuando en los años setenta se nacionalizaron los hidrocarburos, se estatizó una industria que tenía una pequeña pero prometedora participación del sector privado. Venezolanos que emprendieron en la extracción de crudo y hoy pudiesen exportar su conocimiento y tecnología como un producto de valor.

Se trata de una deuda con los ciudadanos para permitir su participación en el sector de los hidrocarburos. Más allá aún, para cambiar la relación del ciudadano con el petróleo y el Estado, y disminuir el papel del gobierno en la administración discrecional de los recursos. Hoy, con bajos precios del petróleo, tenemos una oportunidad histórica para impulsar limitaciones a la capacidad del Estado para gestionar las rentas, una reforma necesaria para alcanzar una senda de desarrollo de largo plazo, fuera de los ciclos de dependencia y volatilidad de la renta.

De no realizarse esas reformas, los ciudadanos continuarán vulnerables al próximo ciclo. Esto supone que cualquier avance para estimular la productividad en el actual período de bajos precios del crudo, podría ser infructuoso si los precios aumentan. En ese caso, otro ciclo político desincentivará la productividad y dejará a la población sin cambios significativos en su capacidad para generar riqueza y combatir la pobreza.

Le urge a la sociedad lograr reformas institucionales sustantivas que le permitan tomar un camino también arduo pero virtuoso: el de la independencia de las materias primas. Sobre todo, estas reformas deben estar acompañadas con madurez para no dar paso atrás en ese camino ya abandonado en los noventa tras sólo breves pasos.

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Diego Guerrero es investigador del Centro Internacional de Energía y Ambiente, IESA.

Diego Guerrero 

Comentarios (3)

Rodrigo J. Mendoza
16 de marzo, 2016

Cuando Chávez inició su periplo, que llevaría a Venezuela a la postración de hoy, el país contaba con un cierto andamiaje, con una arquitectura que era defectuosa, pero perfectible. En primer lugar, una división de poderes que impedía la homologación automática de toda decisión del Ejecutico Nacional, fuente de tantas corruptelas y perversiones. En segundo lugar, y en estrecha conexión con lo anterior, las (para la época) recientes reformas que habían permitido la elección de gobernadores y alcaldes y la transferencia a Estados y Municipios de competencias de contenido real, que propiciaron la aparición de grupos, partidos y liderazgos con legitimidad local y permitieron una entrada de aire fresco en la política del país, incorporando un sentido de emulación positiva de esos nuevos actores políticos y esfuerzos visibles de modernización y capacidad de gestión en la administración de los recursos de esas circunscripciones.

Obviamente, ello no le quita un ápice de razón al criterio de Diego Guerrero en el sentido de la necesidad de poner contrapesos normativos e institucionales a la arbitrariedad en el manejo de la renta petrolera. En otras palabras, el restablecimiento de las garantías democráticas relacionadas con la división de los poderes públicos es condición necesaria – aunque no suficiente – de la recuperación del país.

Pedro Santiago
18 de marzo, 2016

Analisis crudo y certero. El petroleo en Venezuela desde su nacionalizacion principalmente se a usado politicamente a gusto y discreccion del gobernante de turno. Venezuela necesita de un proyecto o programa de comun acuerdo y aprobado por la mayoria del país en el cual se disponga los parametros en los cuales se han de invertir la “renta petrolera” un instrumento politico de este peso que no permita las improvisaciones ni mucho menos la imposicion de intereses grupales ni personales en la utilizacion de la renta petrolera, permitiria al país invertir estos recursos en desarrollo de otras industrias como la del hierro, acero, aurifera. y mas importante aun industrializar la ganaderia y la agricultura.

antoraliz
7 de noviembre, 2016

pareciera que desde la época del 70 los gobernantes que llegaban a miraflores se creían dueño absoluto de este recurso natural, nuca hubo un programa o proyecto para el país en cual estuvieran explicitas políticas de desarrollo aprovechando las bondades del petroleo…y una enorme falla ha sido el perfil de cada mandatario, se dice del gocho un bachiller, herrera campins un medico, lusinchi otro medico, caldera jurista, chavez un militar y el ultim el peor de todos un chfe de bus..ninguno tenia una base de inteligencia financiera.. entonces se rodeaban de oportunistas, los asesores un nido de chulos que si sabían ayudar pero para ellos mismos..cuando el proximo presidente entienda el valor de este maravilloso recurso y lo sepa manejar saldremos adelante y me atrevo a decir q pudieramos ser la nacion mas rica y desarrolada del mundo suena utopico pero que tenga un curso avanzado en finanzas seremos una nacion de primer orden

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